Жилищная политика в СССР

Жилищная политика в СССР

Жилой квартал Олимпийской деревни. Москва, 21 июля 1980 года.

Строительство, распределение, оплата и содержание жилья; государственный, общественный, кооперативный и личный жилищные фонды.

Регион

СССР; предыстория в РСФСР

Область

Социальная и экономическая история; история права

Период

Советский период, до 1991 года

Разновидность

Направление государственной социальной политики

Жилищная политика в СССР охватывала строительство домов, распределение квартир и комнат, оплату проживания и содержание жилого фонда. Для семьи жилищные условия зависели от работы, состава семьи, места жительства и того, кому принадлежал дом. Государственные и общественные помещения предоставлялись по найму; наряду с ними существовали жилищно-строительные кооперативы и личные дома граждан. Местные Советы, ведомства и предприятия участвовали и в строительстве, и в распределении, и в обслуживании жилья.

За советский период менялись как масштабы строительства, так и способы получения помещения. Муниципализация городской недвижимости в РСФСР в 1918 году превратила часть бывших собственников в нанимателей. Война поставила рядом задачу разместить эвакуированных и сохранить права уехавших. Программа 1957 года связала решение жилищного недостатка с расширением массового строительства. При этом отдельные квартиры продолжали сосуществовать с коммунальными квартирами и общежитиями, а доступ к ведомственному жилью зависел от отношений с предприятием.

Повседневные трудности возникали на разных этапах: построенное здание требовалось оборудовать и отапливать, очередь - вести и проверять, решение о предоставлении - исполнять. Документы о заводских общежитиях Свердловска и судебных спорах возвращавшихся в Москву показывают эти задачи в конкретных обстоятельствах войны. В конце существования СССР к найму и кооперации добавились продажа государственных квартир и приватизация, изменившие права жителей на занимаемое жильё и обязанности по его содержанию.

От муниципализации к ведомственному хозяйству, 1918–1930-е годы

В первые десятилетия советской власти менялся прежде всего порядок распоряжения уже существовавшими домами. Часть бывших владельцев стала нанимателями, а управлять зданиями и распределять помещения начали местные Советы и предприятия. Для жильцов это означало зависимость от новых распорядителей площади и установленных ими правил. При этом содержание домов требовало денег: доступная квартирная плата и самоокупаемость хозяйства оставались трудно совместимыми задачами.

Городская земля и муниципализация строений в 1918 году

Декрет ВЦИК от 20 августа 1918 года установил разные правила для городской земли и находившихся на ней строений. Право частной собственности отменялось на все участки в пределах городских поселений. Для строений в городах с населением свыше 10 тысяч человек применялся предел стоимости или доходности владения, устанавливаемый местной властью. Предусматривалось и дальнейшее понижение этого предела. Строения, признанные необходимой принадлежностью промышленных предприятий, выделялись в особую категорию.

Изъятые земли и строения передавались в распоряжение местных органов. Бывшие собственники становились нанимателями и должны были вносить плату за занимаемые помещения на общих основаниях. Статья 12 распределяла чистые доходы от недвижимости между городскими нуждами, общегосударственным и местным жилищными фондами; на общегосударственный фонд отчислялось 10%. Местные исполнительные декреты должны были определить сроки, органы проведения реформы и обязанности жителей. Их утверждение относилось к Народному комиссариату внутренних дел, а разногласия с ним могли передаваться в Совнарком. Практическое проведение муниципализации возлагалось на местную власть, действовавшую в пределах утверждённых правил.

Бывшим владельцам, которые были нетрудоспособны и не имели других источников существования, местная власть должна была выдавать единовременное пособие размером не свыше 10 тысяч рублей. Отдельно решался вопрос о долгах, лежавших на отчуждаемой недвижимости: суммы свыше 10 тысяч рублей аннулировались, а меньшие признавались долгом государства с применением декрета об аннулировании государственных займов. Утрата права собственности, положение жильца и расчёты по прежним обязательствам тем самым регулировались разными статьями.

Разграничение между местным и ведомственным хозяйством проводилось по назначению здания. Строения, занятые государственными учреждениями для собственных нужд, оставались в их распоряжении и эксплуатации. Здания, которые учреждения сдавали внаём или которые не были им необходимы, переходили к местным советам. При этом ведомства должны были участвовать в расходах на городское благоустройство; размер взноса определяла комиссия с представителями ведомства, совета и НКВД. Для недвижимости, доход от которой ранее поддерживал учреждение, устанавливался переходный порядок передачи доходов до получения необходимых кредитов, но не более чем на год.

Декрет регулировал и дальнейшую застройку. В городах с населением более 10 тысяч человек право застройки закреплялось исключительно за местными органами власти; в меньших поселениях они могли предоставлять его частным лицам. Отвод земли частным лицам для промышленных зданий допускался на условиях, установленных местной властью. Введение реформы в крупных городских поселениях должно было состояться не позднее трёх месяцев после опубликования декрета в «Известиях ВЦИК»; в особых случаях НКВД мог продлить этот срок до шести месяцев.

Квартирная плата по декрету 1926 года

Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 23 августа 1926 года связывал установление квартирной платы с сохранением жилищного фонда и приближением хозяйства к самоокупаемости. Ставки определяли городские советы; для поселений с сельскими советами это поручалось уездным или окружным исполнительным комитетам. Плата складывалась из квартирной таксы и процентов на стоимость строения, предназначенных для восстановления и расширения фонда. Основная месячная ставка за квадратный метр благоустроенной жилой площади устанавливалась в пределах 35–44 копеек. В городах с населением до 40 тысяч человек допускалась пониженная ставка с нижним пределом 26 копеек.

Расценка конкретного помещения зависела от его расположения и благоустройства. Для рабочих и служащих с заработком менее 125 рублей предусматривались скидки. Примечание к статье 5 выделяло ряд малообеспеченных групп, в том числе государственных пенсионеров с выплатой не свыше 20 рублей в месяц: для них назначалась ставка 5,5 копейки за квадратный метр. Семьи красноармейцев без самостоятельных источников дохода могли быть освобождены местным советом от квартирной платы. Пенсионеры с выплатой свыше 20 рублей оплачивали помещение по основаниям, установленным для рабочих и служащих, в зависимости от размера получаемой пенсии.

Пересмотр таксы и семейные скидки в 1928 году

Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 14 мая 1928 года вводило новые правила с 1 июня и отменяло декрет 1926 года вместе с рядом его дополнений. Сохранялось разделение платежа на квартирную таксу и проценты на стоимость строения. Основной диапазон для благоустроенной жилой площади оставался равным 35–44 копейкам за квадратный метр в месяц. Для городов с населением до 40 тысяч человек нижний предел пониженной ставки был установлен в 30 копеек. Местные советы должны были разработать расценки для разных категорий помещений.

Скидки для рабочих, служащих и приравненных к ним получателей зависели одновременно от заработка и числа иждивенцев. Таблица статьи 5 разделяла плательщиков по денежным ступеням заработка и шести группам по числу иждивенцев — от плательщика без иждивенцев до семьи с пятью иждивенцами и более. Статья 13 связывала расчёт с заработком или доходом наиболее высокооплачиваемого члена семьи и распространяла соответствующую расценку на площадь, занятую его иждивенцами. Дополнительно предусматривались скидки на многосемейность для работающих получателей, которые не подпадали под условия таблицы. При расчёте заработка рабочих и служащих статья 12 исключала сверхурочный приработок.

Содержание фонда и финансовые противоречия НЭПа

Историк И. Б. Орлов рассматривает жилищную политику НЭПа как попытку совместить социальные приоритеты с восстановлением домов и самоокупаемостью хозяйства. В его исследовании показано, что низкая квартирная плата сама по себе не обеспечивала средств на эксплуатацию и амортизацию. Автор связывает ухудшение обеспеченности площадью в конце 1920-х годов с одновременным ростом городского населения, износом существующих зданий и недостаточностью нового строительства. Для нанимателя низкая плата облегчала расходы на жильё, тогда как домовому хозяйству по-прежнему требовались средства на эксплуатацию и амортизацию.

Реорганизация кооперативного хозяйства в 1937 году

Постановление ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 года № 112/1843 «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах» изменяло организацию управления домами. Оно упраздняло жилищно-арендные кооперативные товарищества, известные как ЖАКТы, и их союзы. Находившиеся у них дома передавались в непосредственное управление местных советов и государственных предприятий. При разграничении имущества учитывалось происхождение фонда: предприятиям возвращались дома, ранее переданные рабочей жилищно-арендной кооперации из фонда улучшения быта рабочих и служащих.

Жилищно-строительная кооперация регулировалась отдельно от жилищно-арендной. Дома, возведённые преимущественно на государственные средства, надлежало передать местным советам либо соответствующим учреждениям и предприятиям - в зависимости от того, за счёт каких кредитов и средств велось строительство. Статья 4 сохраняла дома за кооперативами, которые в течение шести месяцев полностью погасили бы полученную от государства ссуду. Дальнейшее строительство кооперативных домов и дач допускалось за собственные средства кооперативов; государственным учреждениям и предприятиям запрещалось вкладывать в него принадлежащие им финансовые и материальные средства.

Преамбула постановления объясняла реформу неудовлетворительным управлением, расходами кооперативного аппарата и недостаточной сохранностью домов. Это была официальная оценка, сопровождавшая решение о централизации. Сами предписания связывали судьбу кооперативного здания с источником его финансирования и возможностью погашения ссуды. Одновременно статья 7 разрешала хозяйственным организациям и советам в отдельных местностях помогать трудящимся строить собственные жилые дома, предоставляя материалы и банковский кредит на срок не более пяти лет.

Управление домом и распределение помещений после реформы 1937 года

Непосредственное управление государственным жилищным фондом и ответственность за его сохранность возлагались на местные советы, учреждения и промышленные предприятия в отношении находившихся у них домов. Советы управляли собственным фондом, а также осуществляли технический и санитарный надзор за остальными домами независимо от ведомственной принадлежности. Для этих задач создавались жилищные управления в составе органов коммунального хозяйства. Передача дома местного совета в пользование учреждению или предприятию должна была оформляться долгосрочной арендой с обязательством обеспечить сохранность здания.

Управляющего отдельным домом или группой домов назначало жилищное управление. Домовое хозяйство должно было работать на хозяйственном расчёте по утверждённому финансовому плану. Управляющий отвечал за ремонт, санитарно-технические устройства и места общего пользования, включая отопление, освещение, кухни, лестницы, ванны и лифты. В квартире с несколькими самостоятельными нанимателями он по соглашению с жильцами назначал ответственного по квартире. Тот наблюдал за общими помещениями и соблюдением внутреннего распорядка за небольшую плату, устанавливаемую управляющим.

Финансовые правила различали поступления от эксплуатации дома и арендную плату за нежилые помещения. Средства доходного дома по общему правилу направлялись на его собственный ремонт и благоустройство. Заимствование для ремонта дефицитного дома разрешалось как исключение по решению исполкома с возвратом не позднее пяти лет. Для доходов от магазинов, контор, мастерских и других нежилых помещений действовало особое распределение: 5% оставлялось на содержание и управление домом, а 95% предназначалось для капитального ремонта соответствующего муниципального либо ведомственного жилищного фонда.

Порядок предоставления свободных помещений зависел от принадлежности дома. В домах местных советов граждан вселяли по ордерам жилищного управления. В домах учреждений, предприятий и общественных организаций, включая арендованные ими дома, свободные помещения предоставляла работникам администрация. Пользование оформлялось письменным договором нанимателя с управляющим или арендатором дома; по первоначальному тексту статьи 24 срок договора не мог превышать пяти лет. Пайщики, уже жившие в бывших кооперативных домах, сохраняли занимаемую площадь на условиях арендного договора. Статья 26 закрепляла преимущественное право проживающего на договор о занимаемом помещении, а добросовестного нанимателя - на возобновление договора.

Коммунальная квартира и регулирование повседневной жизни

Коммунальное проживание было связано с распределением помещений между разными нанимателями. Е. Ю. Герасимова исследовала этот порядок на материалах Петрограда-Ленинграда, используя документы, публикации, интервью и воспоминания. Она связывала распространение коммунальных квартир с сочетанием многокомнатной дореволюционной застройки, недостаточного нового строительства, миграции в город и государственного нормирования площади. Такое соседство возникало в результате нескольких процессов и не сводилось к осуществлению единого архитектурного проекта.

В её анализе характерными чертами коммунального жилья выступали совместное проживание нескольких квартиросъёмщиков, ограниченная возможность выбирать соседей, разнородность жильцов и правила, устанавливаемые извне. Соседский контроль дополнялся административным: ответственные уполномоченные наблюдали за пропиской, поведением жильцов и санитарным состоянием квартиры, отчитываясь перед домоуправлением. Регулирование затрагивало повседневное пользование помещениями и отношения между людьми. Поэтому изучение коммунальной квартиры включает не только обеспеченность площадью, но и устройство внутреннего распорядка, личную ответственность и распределение власти внутри общего жилища.

Война, эвакуация и возвращение

Война сталкивала потребности людей, которым требовалось жильё немедленно, с правами отсутствовавших жильцов квартир и комнат. Призванному военнослужащему сохраняли площадь; для эвакуированных действовали разные правила в зависимости от порядка выезда. Возвращавшийся мог обнаружить, что на его помещение уже выдан новый ордер. Московские судебные дела показывают, как этот конфликт продолжался после возвращения в город: требовалось доказать прежние права, добиться решения и затем его исполнения.

Сохранение жилья за военнослужащими в 1941 году

Война поставила вопрос о сохранении жилья за людьми, призванными на военную службу, и об оплате помещений оставшимися семьями. Постановление СНК СССР от 5 августа 1941 года № 1931 закрепило на время войны жилую площадь за военнослужащими Красной армии, Военно-морского флота и войск НКВД. Если площадь оставалась незаселённой, квартирная плата за неё не взималась. Отправляясь на службу, жилец сохранял площадь; освобождение от квартплаты зависело от того, оставалась ли она незаселённой.

Плата семей определялась с учётом звания военнослужащего и наличия заработка у оставшихся дома. Для семей рядового и младшего начальствующего состава, живших только на государственное пособие, расчёт исходил из суммы пособия на одного нетрудоспособного члена семьи. Для семей среднего, старшего и высшего начальствующего состава без самостоятельного заработка сохранялись пониженные ставки, установленные в 1936 году. Когда справка о получаемом окладе ещё не была представлена, временно начисляли 65 копеек за квадратный метр в месяц с последующим перерасчётом. При наличии самостоятельного заработка в семье исходили из заработка члена семьи с наибольшим доходом. Долю площади, приходившуюся на самого военнослужащего, из расчёта семейной платы исключали.

Заселение сохранённой площади допускалось как временное. По возвращении военнослужащего временный жилец был обязан немедленно освободить помещение; при отказе постановление предусматривало административное выселение без предоставления другой площади. До возвращения основного жильца временные жильцы вносили плату на общих основаниях. Постановление обязывало правительства союзных республик привести свои решения в соответствие с установленными правилами. Временное заселение позволяло использовать помещение в отсутствие военнослужащего, сохраняя за ним право вернуться.

Заводское жильё военного времени: Свердловск, 1942 год

Опубликованная справка заместителя директора завода № 8 имени М. И. Калинина от 2 июля 1942 года показывает условия размещения молодых рабочих в Свердловске. Документ сообщал примерно о 1200 проживавших в общежитиях. Прибывавших крупными группами селили в незавершённые здания; барачные отделения примерно на сто человек не имели комнат. В деревянных домах отсутствовали печи, постоянные фундаменты, вторые рамы и замки. Требовались переделка бараков и подготовка к зиме.

Не хватало и оборудования: при заявленной потребности в трёх тысячах одеял справка фиксировала получение пятидесяти. Изготовлению мебели мешали загрузка заводских цехов основной программой и перебои с материалами. Это свидетельство разделяет наличие здания и его пригодность для проживания: требовались отопление, запирающиеся помещения, койки и постельные принадлежности. Справка описывает общежития одного предприятия на 2 июля 1942 года.

Эвакуация и сохранение права на жильё: разъяснения 1942 года

Военная эвакуация оставляла квартиры без прежних жильцов на срок, зависевший от хода войны. Это потребовало специальных правил сохранения найма. В постановлении от 12 ноября 1942 года № 19/м/23/у Пленум Верховного суда СССР указал на практику рассмотрения исков без извещения эвакуированных и на решения о выселении из-за непроживания свыше шести месяцев. Пленум признал такой подход неправильным: продолжительность эвакуации не зависела от воли уехавших. Само отсутствие нанимателя или члена семьи более шести месяцев вследствие эвакуации не могло служить основанием для расторжения найма и выселения по требованию наймодателя.

Это разъяснение содержало существенное исключение. Оно не распространялось на рабочих и служащих, выехавших вместе с предприятиями, эвакуированными в восточные районы. Пленум ссылался на постановление Совнаркома СССР от 16 февраля 1942 года: площадь таких работников в домах предприятий и местных советов за ними не сохранялась и поступала в распоряжение исполкомов. Юридическое положение зависело от характера эвакуации и основания распоряжения помещением. Для организованного переезда вместе с предприятием действовал специальный порядок распоряжения оставленной площадью.

Сохранение найма не отменяло обязанности оплачивать помещение. Пункт 2 постановления оставлял возможность расторжения договора и судебного выселения по требованию наймодателя при просрочке квартплаты в течение трёх месяцев после наступления срока платежа. Поэтому и при сохранённом найме исход спора мог зависеть от своевременной оплаты помещения.

Дополнительная защита была связана с военной службой члена семьи. Производство по искам о выселении нанимателей, члены семьи которых были призваны в Красную армию или Военно-морской флот, подлежало приостановлению. Исключение касалось незаконного вселения членов семей военнослужащих в квартиры эвакуированных. Если иск соединял выселение с другими требованиями, например взысканием квартплаты, суд мог выделить часть о выселении и разрешить остальные требования по существу. Суд мог отложить решение о выселении, продолжив разбирательство о долге.

Пленум отдельно определил обязанности суда при неизвестном адресе эвакуированного ответчика. От истца требовались доказательства попыток найти его через прежнее место работы, эвакуационный пункт и другие доступные учреждения. Рассмотрение без ответчика по специальной процедуре допускалось лишь при доказанной неизвестности его местопребывания и отсутствии у суда возможности направить повестку. В остальных случаях необходимо было соблюдать правила извещения с подтверждением вручения. Неуказанный в иске адрес сам по себе не снимал вопроса об участии ответчика.

Наконец, разъяснение разграничивало судебный спор о найме и административное изъятие помещения. Суды не должны были принимать неподсудные им иски об изъятии жилья у работников, выехавших вместе с эвакуированными предприятиями, а также предусмотренные специальными постановлениями дела об изъятии за невнесение квартплаты у граждан, индивидуально эвакуированных из Москвы. Для этих случаев действовал административный порядок. Судебные гарантии 1942 года существовали внутри системы, в которой некоторые категории дел были отнесены к другому механизму принятия решений.

Самовольное занятие помещений и административное выселение в 1943 году

Наряду со спорами о сохранении прежнего найма государство регулировало занятие свободной или чужой площади без установленного основания. Постановление Совнаркома СССР от 1 июля 1943 года № 712 «О порядке административного выселения лиц, самоуправно занявших жилую площадь» предусматривало выселение таких лиц без предоставления другого помещения. В отличие от обычного иска о расторжении договора, для этой категории был установлен административный способ освобождения площади.

По пункту 2 выселение производила милиция с санкции прокурора, по заявлению заинтересованных учреждений, организаций или лиц, в семидневный срок. Заявитель обращался к установленному исполнителю — милиции; для выселения требовалась санкция прокурора. Другого помещения выселяемому не предоставляли. Третий пункт предписывал привлекать к уголовной ответственности не только виновных в самоуправном занятии, но и должностных лиц, содействовавших самоуправному вселению.

Для применения этой нормы имела значение квалификация занятия площади. Постановление относилось к самоуправному вселению; наличие ордера, сохранение прав прежнего нанимателя и законность действий жилищного органа составляли отдельные вопросы. Сопоставление нормы с московским обзором судебной практики конца 1943 года показывает различие между самовольным захватом и конфликтом двух лиц, одно из которых получило помещение от местного органа. Последний конфликт не разрешался одним только указанием на физическое присутствие нового жильца.

Возвращение эвакуированных и судебные споры в Москве в 1943 году

Незаконное перераспределение и доказательства прежних прав

Постановление коллегии Наркомюста РСФСР от 29 декабря 1943 года позволяет увидеть, как нормы сталкивались с работой жилищных органов и судов. Основанием послужило изучение московской судебной практики за третий квартал 1943 года. Коллегия в целом положительно оценивала значительную часть решений, но перечисляла ошибки как материального, так и процессуального характера. Это был ведомственный разбор конкретной группы дел, а не общесоюзное обследование жилищных условий.

В обзоре отмечалось, что жилищные органы ещё во время массовой эвакуации, с июля по декабрь 1941 года, начали заселять оставленные помещения без предъявления прежним жильцам судебных исков о расторжении договоров. В качестве примеров приводились выдача ордера на постоянное вселение через два месяца после выезда прежнего жильца и заселение квартиры спустя месяц после эвакуации её нанимательницы. Коллегия связывала последующие многочисленные иски возвращавшихся граждан с такими решениями органов распределения.

Ошибки затрагивали и применение исключения для эвакуированных вместе с предприятием. В одном из дел женщина вернулась в Москву и добивалась выселения жильца, вселённого по ордеру; факт её выезда вместе с предприятием был установлен, однако иск удовлетворили. В других делах суды недостаточно выясняли, как именно происходила эвакуация. В обзоре противопоставлялись решения по сходным спорам, когда по-разному оценивались права членов семей работников, выехавших на восток. Отсутствие единой квалификации делало исход зависимым от установления обстоятельств каждого выезда.

Наркомюст обращал внимание и на состояние расчётов. Из-за ненадлежащего учёта поступавших платежей жилищные органы занимали также площадь граждан, аккуратно вносивших квартплату. Для суда значение имело не только наличие справки о долге, но и достоверность учёта денег. В другом описанном споре отказ в восстановлении права был связан с долгом, возникшим при болезни и смерти мужа; при этом до занятия помещения другим жильцом долг уже был погашен. Коллегия расценила решение как вынесенное без учёта существенных обстоятельств.

Участие сторон и подготовка дел

Процессуальные нарушения могли затронуть и прежнего нанимателя, и жилищный орган, на который суд возлагал новую обязанность. Коллегия критиковала рассмотрение споров без вызова заинтересованных органов, когда одновременно их обязывали предоставить помещение выселяемому лицу. В другом примере суд не вызвал районный жилищный отдел, участвовавший в деле как третье лицо. Нарушение не сводилось к формальному отсутствию участника: решение затрагивало его обязанности по распоряжению фондом.

К недостаткам относились принятие справок без истребования первичных документов, отсутствие подтверждения мобилизации члена семьи и рассмотрение дела без проверки извещения уехавшего ответчика. Документы о характере эвакуации и предоставлении помещения должны были сопоставляться с ордерами и решениями уполномоченных органов. Коллегия требовала выяснять отношения сторон, а не принимать административную справку как исчерпывающее доказательство права на площадь.

Неполная подготовка затягивала процесс. В приведённом деле, поступившем в мае 1943 года, уже назначенное слушание пришлось отложить, чтобы привлечь соответчиков и выяснить порядок эвакуации истца. Затем последовали новые отложения, а принятое решение отменил Московский городской суд за неисследованность обстоятельств. Обзор связывал такую последовательность с вопросами, которые следовало разрешить до первого заседания. Неустановленные перед слушанием обстоятельства приводили к отложениям и повторному рассмотрению.

В постановлении также отмечалось слабое участие прокуратуры: из названных в документе 1367 рассмотренных дел прокуроры участвовали в 46, протесты были принесены по трём. Для этой группы московских дел коллегия предложила поставить перед прокуратурой РСФСР вопрос об усилении участия районных прокуроров Москвы в жилищных процессах.

Исполнение решений и пределы предоставления другого жилья

Даже выигранный процесс не всегда обеспечивал быстрое возвращение в помещение. По данным жилищных органов, приведённым в декабрьском постановлении, оставались неисполненными 1183 судебных решения, по которым выселяемым необходимо было предоставить другую площадь. В одном описанном деле решение о возвращении незаконно занятого помещения, вынесенное 19 августа 1942 года, было исполнено только 14 октября 1943 года. Причиной задержки коллегия называла непредоставление жилья выселяемому. Это свидетельство о конкретном московском механизме исполнения, а не число всех неисполненных жилищных решений.

При этом саму обязанность обеспечить другое помещение суды, по оценке Наркомюста, нередко толковали слишком широко. Обзор критиковал практику, при которой исполнение решения о выселении лица, вселённого по ордеру на площадь эвакуированного, ставилось в зависимость от предварительного предоставления ему замены. Коллегия указывала, что такая обязанность должна возникать лишь в предусмотренных исключительных случаях, в том числе в отношении военнослужащих и членов их семей, а также лиц, чьё жильё было разрушено бомбардировкой.

Московский материал показывает несколько источников конфликта одновременно: прежние права эвакуированного, новый ордер, платёжный учёт, военные льготы и наличие площади для исполнения судебного решения. Ответственность коллегия возлагала и на органы распределения, и на недостатки судопроизводства. Народным судам предписывалось устранить ошибки, городскому управлению Наркомюста - усилить оперативный контроль, Московскому городскому суду - обобщать практику и разъяснять выявленные нарушения. За исполнение постановления требовалось отчитаться к 1 марта 1944 года. Постановление устанавливало срок отчётности; результаты последующей проверки в этом обзоре отсутствуют.

Послевоенное восстановление и содержание жилого фонда

После войны увеличение учтённого фонда соседствовало с проживанием в повреждённых зданиях. Обследование четырёх городов в 1951 году обнаружило почти тринадцать тысяч жителей разрушенных и аварийных домов. Восстановление требовало одновременно строить, ремонтировать и обеспечивать работу коммунальных служб. Наряду с государственными домами сохранялся путь приобретения или постройки собственного дома; права на него и на земельный участок регулировались раздельно.

Восстановление разрушенных городов в 1946–1948 годах

Данные ЦСУ от 19 апреля 1949 года о восстановлении 17 городов РСФСР показывали частичное выполнение планов. Жилищные, коммунальные и культурно-бытовые работы за 1946–1948 годы были выполнены на 1250,8 миллиона рублей при сумме планов 2213 миллионов, в сметных ценах 1945 года. Это составляло около 57% задания. Сам жилищный ввод в обследованной группе отражён отдельно:

Ввод жилой площади по группе восстанавливаемых городов

Год	Введено, тыс. м² жилой площади	Выполнение годового плана, %
1946	275	34
1947	245	42
1948	288	71

Показатели относились к выбранной группе городов. Процент выполнения годового задания увеличивался, тогда как физический ввод оставался в диапазоне 245–288 тысяч м². К началу 1949 года учтённый обобществлённый фонд Смоленска составлял 41% довоенного, Мурманска - 99,7%, Краснодара - 109%. Различия отражали неодинаковое соотношение разрушений и восстановления.

Индивидуальные жилые дома по указу 1948 года

Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 августа 1948 года закреплял право каждого гражданина и каждой гражданки купить или построить для себя жилой дом на праве личной собственности. В первоначальной редакции допускался дом в один или два этажа с числом комнат от одной до пяти включительно, как в городе, так и вне города. Правовой режим такого дома отличался от пользования квартирой в муниципальном или ведомственном здании: указ прямо называл основанием владения личную собственность.

Земельный участок под индивидуальный дом предоставлялся в бессрочное пользование. Его размер определяли исполкомы областных, городских и районных советов с учётом планировки, застройки и общих норм Совета министров СССР. Для граждан, проживавших в сельской местности, указ сохранял действовавшие правила отвода и размеров участков. Совету министров поручалось установить порядок применения указа, а президиумам верховных советов республик - привести республиканское законодательство в соответствие с ним. Таким образом, право личной собственности на здание сочеталось с отдельно регулируемым правом пользования землёй.

Восстановленная площадь и условия проживания: проверка 1951 года

Докладная записка ЦСУ от 5 июля 1951 года сопоставляла фонд Великих Лук, Воронежа, Севастополя и Сталинграда. Проверка включала осмотр заселённых разрушенных зданий, частично приспособленных помещений и аварийных домов. Динамика учтённого обобществлённого фонда была следующей:

Обобществлённый фонд четырёх городов, тыс. м² жилой площади

Город	1 января 1940	1 мая 1945	Конец 1950
Великие Луки	107	19	113
Воронеж	895	268	624
Севастополь	332	73	338
Сталинград	1032	330	848

Рост учтённой площади сопровождался проживанием людей в повреждённых строениях. Обследователи обнаружили в четырёх городах 12 850 жителей разрушенных и аварийных домов, занимавших 52 950 м². Большая часть заселённой площади разрушенных и частично приспособленных зданий ранее не включалась в учёт фонда. Отдел предложил с 1952 года организовать учёт таких жителей в городах, подвергшихся оккупации.

Ограничение административного выселения в 1953 году

Связь жилищных прав с работой на предприятии была предметом указа Президиума Верховного Совета СССР от 10 сентября 1953 года. Он отменял административное выселение рабочих и служащих, прекративших трудовые отношения, из домов государственных предприятий, учреждений и общественных организаций, а также из арендуемых ими домов. Общим правилом становилось выселение через суд с предоставлением другой площади, годной для жилья. Однако указ содержал отраслевые и иные исключения.

Административное выселение без предоставления площади сохранялось для уволившихся по собственному желанию, уволенных за нарушение трудовой дисциплины или преступление из домов перечисленных в указе отраслей и организаций. В их числе были угольная и металлургическая промышленность, электростанции и транспорт, а также определённые дома Министерства обороны и МВД, связанные с военными городками, частями и специальными объектами. При этом от административного выселения защищались, в частности, инвалиды Отечественной войны, инвалиды труда I и II групп, пенсионеры по старости и персональные пенсионеры. Перечень охватывал и несколько категорий семей военнослужащих и умерших работников.

Отдельно сохранялись правительственные решения о выселении из общежитий и помещений учебных заведений, из временных рабочих общежитий по трудовому договору, а также в случаях самовольного занятия площади, угрозы обвала дома и прекращения работы дворником. Указ одновременно отменял ряд прежних норм, в том числе пункты «а» и «б» статьи 31 постановления 1937 года. Поэтому положение нанимателя определялось не только происхождением дома, но и видом помещения, основанием прекращения работы и принадлежностью к защищённой категории.

Обобществлённый фонд и обеспеченность в начале 1950-х годов

Справка ЦСУ Л. М. Кагановичу от 18 августа 1953 года относила к обобществлённому фонду дома государственных, кооперативных и общественных организаций. Его площадь составляла к началу 1953 года 221,9 миллиона м² жилой площади. Для сравнения во времени ЦСУ приводило два ряда:

Городской обобществлённый фонд, млн м² жилой площади на конец года

Год	В границах соответствующего года	По сопоставимой территории
1940	167,2	167,2
1945	158,3	154,7
1950	203,0	192,3
1952	221,9	208,9

Первый ряд включал присоединённые территории и поселения, переведённые из сельских в городские; второй исключал эти изменения. В результате прирост к 1940 году оценивался соответственно в 33% и 25%. В обобществлённом фонде на одного постоянного жителя приходилось в среднем 5,6 м² жилой площади. Временно проживавшие и непрописанные в этот показатель не входили. Справка связывала сохранявшуюся потребность в жилье с ростом городского населения.

Содержание домов и санитарное обслуживание: Ленинград и Выборг

Сохранение жилья зависело от ремонта и работы коммунальных служб. П. С. Покидько исследовал санитарное обслуживание Ленинграда и Выборга в 1950–1960-е годы по ведомственным документам, обращениям жителей и печати. Проблемы старого фонда включали протечки крыш, затопление подвалов и повреждение коммуникаций. Приведённая исследователем жалоба ленинградской жительницы 1963 года сообщала о многолетнем заливании подвала водой. Обращения показывают конкретные требования жильцов к обслуживанию домов.

В Выборге уборка зависела от кадров, транспорта и согласования графика вывоза мусора с рабочим днём горожан. По приведённым Покидько сведениям за 1952 год, из 169 дворников сто не были обеспечены жильём; часть сотрудников одновременно выполняла другую работу. При недостатке контейнеров неудобное время прибытия мусоровозов способствовало появлению стихийных свалок. Их ликвидировали коммунальные организации и участники субботников. Этот местный пример показывает связь жилищного обслуживания с организацией труда и обеспечением самих работников коммунального хозяйства.

Массовое строительство, кооперация и сельская застройка

Программа 1957 года переносила основную надежду на расширение строительства. Для этого требовались заводы строительных деталей, действующие монтажные организации, дороги и сети. Будущие жильцы участвовали в финансировании через индивидуальную застройку и кооперацию. Условия участия менялись: в модели 1958 года кооператив до начала работ вносил полную стоимость, а в 1962 году получил возможность начать строительство с собственными сорока процентами и государственным кредитом. В селе выбор мест строительства зависел также от планов развития хозяйств и поселений.

Программа жилищного строительства 1957 года

Постановление ЦК КПСС и Совета министров СССР от 31 июля 1957 года № 931 ставило перед планирующими органами задачу устранения недостатка жилья для трудящихся в ближайшие 10–12 лет. Пункт 2 устанавливал на 1956–1960 годы объём государственного жилищного строительства в 215 миллионов квадратных метров общей площади. На 1958 год предусматривалось 42 миллиона, на 1959 год — 51 миллион, на 1960 год — 60 миллионов квадратных метров. Этими заданиями правительство определяло требуемый объём государственного строительства на оставшиеся годы пятилетки.

Наряду с государственным строительством постановление предусматривало расширение строительства на средства рабочих и служащих с использованием государственного кредита. Ответственность за его организацию возлагалась на руководителей предприятий и учреждений. Дороги и инженерные коммуникации в соответствующих посёлках должны были строиться за счёт организаций, в которых работали застройщики, с привлечением самих застройщиков к выполнению работ. Пункт 24 рекомендовал поощрять совместную постройку многоквартирных домов по типовым проектам на началах трудовой взаимопомощи. За одним застройщиком при этом сохранялось право личной собственности на одну квартиру; для таких граждан предусматривалась выдача ссуд на условиях индивидуального жилищного строительства.

Индустриальное домостроение и освоение производственных мощностей

Увеличение жилищного строительства требовало перестройки производственной базы. Крупнопанельный дом собирали из изготовленных на предприятии деталей; работа строительной площадки зависела от поставок, транспорта и согласования заводского выпуска с монтажом. В исследовании 1965 года А. Е. Харитонова связывала начавшийся в середине 1950-х годов этап с переходом к индустриально-промышленному производству жилищ. Она рассматривала домостроительные комбинаты как соединение заводского изготовления и строительства, выделяя ленинградский и московский опыт.

Производство и освоение оборудования при этом расходились. По данным, приведённым Харитоновой, в 1959–1961 годах строителям РСФСР поставили 154 комплекта оборудования домостроительных заводов, но к началу 1962 года ввели 52. В ряде мест предприятия начинали работу по временным схемам, без завершения необходимого комплекса работ. Ведомственные барьеры и накопление механизмов и материалов отдельными организациями замораживали средства. Индустриализация поэтому включала не только создание заводов: требовались их ввод, загрузка и согласованная работа со стройками. Современное событиям исследование фиксировало эти ограничения одновременно с продвижением крупнопанельного строительства.

Ускорение ввода жилья во второй половине 1950-х годов

Ежегодник за 1960 год показывал быстрый рост ввода государственными и кооперативными предприятиями и организациями, без колхозов, вместе с городским населением. В этом круге застройщиков ввод увеличился с 41 миллиона м² общей площади в 1956 году до 82,8 миллиона в 1960-м. Включённые в него государственные и кооперативные организации строили и в сельской местности; самостоятельное строительство сельского населения учитывалось отдельно. Поэтому этот ряд имел собственные границы охвата.

Ввод организаций без колхозов и городского населения, млн м² общей площади

Год	Всего в указанном круге	Организации	Городское население за свой счёт и с государственным кредитом
1956	41,0	29,5	11,5
1957	52,0	38,5	13,5
1960	82,8	55,8	27,0

Ускорение обеспечивалось обоими видами строительства. Одновременно менялся накопленный городской фонд: на конец 1958 года он составлял 832 миллиона м² общей площади, на конец 1960-го - 958 миллионов. В последнем итоге обобществлённому фонду соответствовали 583 миллиона м², личной собственности граждан - 375 миллионов. Это площадь существовавших жилищ на определённую дату; ежегодный ввод характеризовал поступление новых домов. Оба показателя отражали расширение материальной основы жилищного хозяйства.

Кооперативная модель 1958 года

Постановление Совета министров СССР от 20 марта 1958 года № 320 предусматривало более широкое развитие жилищно-строительной и дачно-строительной кооперации. Многоквартирные дома в городах и посёлках городского типа и дачи в пригородах строились за счёт собственных средств членов кооператива. Организовать кооператив можно было при исполкоме местного совета по его решению и по ходатайству предприятия, учреждения или организации. Участие граждан в финансировании сочеталось с административной процедурой образования кооператива.

Пункт 2 требовал до начала строительства внести в банк полную стоимость дома или дач. Членам кооператива и их семьям разрешалось участвовать в строительстве лично, причём стоимость их труда засчитывалась в сумму средств, подлежащую внесению. Работы включались в государственный подрядный план; сроки согласовывались с кооперативом. Эти положения определяли одновременно финансовое условие начала строительства, форму участия будущих жильцов и порядок организации подрядных работ.

Стоимость определялась с учётом проектирования, благоустройства, озеленения и прокладки коммуникаций. Применялись типовые проекты; индивидуальные допускались в порядке исключения по желанию членов кооператива с утверждением в установленном порядке. Поэтому взнос участника относился к строительству дома вместе с предусмотренным сметой устройством его окружения.

Построенный дом эксплуатировался на правах кооперативной собственности и на началах самоокупаемости. Государственную площадь, ранее занятую членами кооператива, после их переселения в кооперативный дом требовалось передать местному совету. Республиканским правительствам поручалось утвердить примерные уставы с условиями, исключающими продажу членами кооператива квартир и дач. Финансирование строительства, собственность кооператива и освобождение прежнего государственного помещения составляли разные элементы установленного порядка.

Жилищные условия обследованных семей в 1958 году

Выборочное обследование ЦСУ за сентябрь 1958 года охватило 239,8 тысячи семей рабочих и служащих несельскохозяйственных отраслей. Работников отбирали через предприятия и учреждения, затем опрашивали их семьи. За пределами обследования оставались некоторые ведомства, Крайний Север и труднодоступные районы.

В государственных и кооперативных домах жили 142,6 тысячи обследованных семей. Распределение внутри этой группы выглядело так:

Вид помещения у обследованных семей государственного и кооперативного фонда

Размещение	Доля семей группы, %
Квартиры жилых домов - всего	82,8
В том числе отдельные квартиры	38,4
Подвалы	1,5
Бараки	5,3
Общежития	9,5
Нежилые помещения	0,9

Показатель отдельных квартир относился ко всей группе из 142,6 тысячи семей государственного и кооперативного фонда. Он входил в строку квартир, составлявшую 82,8%. Средняя жилая площадь на члена обследованной семьи равнялась здесь 5,6 м², в собственных домах - 6,4 м². Размер выборки, тип фонда и категория помещения определяют границы применения этих результатов.

Государственный кредит и смена приоритетов в 1962 году

Постановление ЦК КПСС и Совета министров СССР от 1 июня 1962 года № 561 задавало постепенный переход в городах и посёлках городского типа от индивидуальных одноквартирных домов к благоустроенным многоквартирным кооперативным домам с привлечением средств населения. В первую очередь кооперативы предлагалось создавать в республиканских столицах, краевых и областных центрах и других городах с необходимыми строительными организациями и производственной базой. Их можно было организовывать как при жилищных и коммунальных органах исполкомов, так и при предприятиях, организациях и учреждениях.

Финансовые условия отличались от модели 1958 года. Начать строительство разрешалось после внесения кооперативом в банк собственных средств в размере не менее 40% стоимости дома и предоставления государственного кредита. Стройбанк СССР должен был выдавать ссуду до 60% сметной стоимости на 10–15 лет с ежегодным погашением равными долями. Сметы, цены и нормы определялись по порядку, принятому для государственного жилищного строительства. Так участие населения соединялось с долгосрочным банковским финансированием.

На 1963–1965 годы устанавливалось задание построить кооперативные дома общей площадью 15,5 миллиона квадратных метров: 3,25 миллиона в 1963 году, 5,3 миллиона в 1964-м и 6,95 миллиона в 1965-м. Это были плановые показатели. Возможность увеличить республиканское задание связывалась с выделенным кредитом, мощностями строительных организаций, материалами и оборудованием. Выполнение заданий зависело от того, удастся ли обеспечить строительство кредитом, мощностями и материалами.

Государственные органы должны были включать кооперативные дома в подрядный план, выделять материалы и оборудование, обеспечивать проектную документацию и отводить участки в районах с дорогами и магистральными сетями водопровода, канализации и электроснабжения. Ремонт предполагалось выполнять за счёт кооперативов на условиях, установленных для государственного фонда. Размещение в их домах торговли, общественного питания и других организаций требовало согласия кооператива.

Пункт 12 предусматривал прекращение отвода участков под индивидуальное строительство и выдачи кредитов индивидуальным застройщикам в столицах союзных республик. Решения по другим городам и посёлкам могли принимать республиканские правительства. В населённых пунктах, где индивидуальное строительство продолжалось, сохранялся прежний порядок кредитования. Территориальный выбор в пользу многоквартирных кооперативных домов тем самым сопровождался сохранением индивидуальной застройки в других местностях.

Городское и сельское строительство в 1960-е годы

Общесоюзные итоги строительства складывались из неодинаковой динамики городов и села. По ежегоднику за 1970 год общий ввод государственными и кооперативными организациями, колхозами и населением составлял в 1960 году 109,6 миллиона м² общей площади, в 1970-м - 106 миллионов. При этом в городах и посёлках городского типа ввод вырос с 59 до 71,3 миллиона м², а в сельской местности уменьшился с 50,6 до 34,7 миллиона. Изменение общесоюзного итога сопровождалось перераспределением строительства между типами поселений.

На величину городского фонда влиял и административный статус поселений. За одиннадцать лет, с 1960 по 1970 год включительно, статистика фиксировала поступление 685,839 миллиона м² от нового строительства и 49,425 миллиона от преобразования сельских населённых пунктов в городские. Выбытие из-за сноса и по другим причинам составило 101,913 миллиона м². Чистый прирост равнялся 633,351 миллиона м². Такой баланс связывал строительство с изменением учётного состава городов и утратой прежних помещений.

Планирование сельской застройки по постановлению 1968 года

Сельское жилищное строительство было связано с размещением производства и устройством поселений. Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 сентября 1968 года № 728 относило упорядочение сельской застройки к задачам республиканских правительств, сельскохозяйственных ведомств и местных партийных и исполнительных органов. Преобразование сёл и деревень в благоустроенные поселения предполагалось проводить постепенно. Планировка должна была учитывать развитие совхозного и колхозного производства, его специализацию и перспективы, а также природно-климатические условия местности. При проектировании требовалось сохранять национальные особенности поселений и использовать опыт народного зодчества.

Постановление задавало несколько уровней проектирования: схемы районной планировки, проекты планировки и застройки сельских поселений, типовые проекты отдельных зданий. В пятилетнем плане предусматривалась разработка схем сельскохозяйственных районов и проектов центральных усадеб совхозов и других предназначенных для развития поселений. Для колхозов рекомендовалось использовать собственные средства и банковский кредит. Районным органам предлагалось усилить архитектурный контроль: вводить должности архитекторов и инспекторов по делам строительства в пределах общей численности работников соответствующих органов и возлагать персональную ответственность за застройку на районных руководителей. Программа строительства включала таким образом проектную и административную работу.

На 1969 год назначалась подготовка новых норм проектирования сельских поселений. Типовые проекты жилья и общественных зданий следовало разрабатывать с учётом местных условий, регионального опыта и особенностей сельского быта. В требованиях к жилому дому специально упоминалось ведение личного подсобного хозяйства. Отдельно ставились задачи разработки домов для кооперативного и индивидуального строительства, отбора лучших проектов и выпуска цветных каталогов. Дома, культурно-бытовые учреждения и коммунальное хозяйство рассматривались как части общей застройки населённого пункта.

Для проверки планировочных предложений предусматривалось комплексное экспериментально-показательное строительство в 1969–1975 годах. На этой основе предполагалось определить решения для дальнейшей сельской застройки. Одновременно поручалось укреплять производственную базу строительных организаций, шире применять местные материалы, обучать строителей-колхозников и рабочих совхозов зимним работам. Программа связывала экспериментальную застройку с развитием строительной базы и подготовкой работников; намеченные на 1969–1975 годы работы составляли её задание.

Районные планировки и их пересмотр: Томская область

Связь сельского расселения с производственным планированием исследовала О. В. Усольцева на материалах Томской области. В мае 1960 года облисполком поручил трём проектным организациям подготовить схемы Томского, Асиновского и Кожевниковского районов. Позднее значительную часть работы сосредоточили в институте «Сибгипросельхозстрой». Однако в 1966–1969 годах уже составленные планировки массово пересматривались. По объяснению исследовательницы, на это повлияли изменения административных границ, недостатки методики проектирования и неоднократная корректировка планов специализации сельского хозяйства. Укрупнение районов в 1963 году и их разукрупнение в 1965-м требовали новых изменений схем.

В результате многие районы области получили по два-три проекта; к концу десятилетия большинство этих проектов признали устаревшими. Классификация поселений определяла возможности нового строительства: для «неперспективных» населённых пунктов предусматривался его запрет с постепенным переселением жителей. Томский пример показывает, как планы жилищного строительства зависели от меняющихся решений о хозяйстве и размещении населения. Усольцева реконструировала этот процесс по региональным документам; её выводы относятся к исследованной области.

Очереди и распределение в городах

До отдельной семьи новое жильё доходило через распределение между организациями, постановку на учёт и решение о конкретном помещении. Обращение по месту жительства и очередь на предприятии давали разные пути получения квартиры. В Новосибирске даже районы одного города вели списки неодинаково. Письма граждан позволяют проследить другой путь воздействия на распределение — жалобу и последующую проверку, при которой обвинения подтверждались лишь в установленной проверкой части.

Учёт нуждающихся и распределение площади по постановлению 1963 года

Постановление Совета министров РСФСР от 9 мая 1963 года № 591 требовало соблюдать порядок предоставления жилья, установленный статьёй 56 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик. В домах местных советов решение принимал исполком при участии представителей общественных организаций. В домах государственных, кооперативных и общественных организаций предусматривалось совместное решение администрации и профсоюзного комитета с утверждением исполкомом.

Нуждавшихся следовало учитывать по месту постоянного жительства в исполкомах либо по месту работы на предприятиях, в учреждениях и организациях. Получение площади связывалось с учётом и соблюдением очередности. Исключением являлась необходимость неотложного расселения. Для оставивших работу в связи с выходом на пенсию акт отсылал к специальному порядку 1960 года. Вселение оформлялось исключительно ордерами местных исполкомов, независимо от ведомственной принадлежности помещений.

Для новых домов предусматривалось и распределение площади между организациями. Городские исполкомы, выступавшие заказчиками подрядного строительства, после утверждения народнохозяйственного плана должны были ежегодно составлять соответствующие планы с участием совнархозов и советов профсоюзов. При выделении жилья предприятию требовалось исходить из числа его работников, состоявших на учёте.

Пункт 4 поручал разработать примерные правила. В первую очередь предлагалось учитывать переселение из ветхих домов, бараков, подвалов и иных неприспособленных помещений, из домов под снос, а также освобождение гостиниц и учебных зданий от постоянных жильцов. В перечень включались военные и семейные категории, больные заразными формами туберкулёза, работники, прибывшие на постоянную работу при развитии промышленности, и лица, получавшие площадь по отдельным правительственным или судебным решениям.

Правила должны были утверждаться на республиканском и областном уровнях с учётом местных условий и по согласованию с совнархозами и профсоюзами. Для предварительного рассмотрения жилищных вопросов при местных исполкомах предлагалось создавать комиссии из депутатов и представителей общественных организаций. Этот порядок соединял учёт потребности, межведомственное распределение площади, рассмотрение конкретных заявлений и оформление вселения.

Районные очереди и служебные связи: Новосибирск

Исследование Эллы Иткин на материале Новосибирска показывает, как общие установки менялись при местном распределении. Постановление горисполкома № 1117 от 25 сентября 1957 года требовало упорядочить списки и проверять нуждаемость. Однако районы организовали их по-разному. В Центральном районе существовали обычная очередь, список льготных категорий и список на площадь, получаемую от предприятий; исследовательница отмечает также отдельный учёт переселяемых из домов под снос. В Октябрьском районе источники показывают два списка - обычный и на получаемую от предприятий площадь.

Доступ зависел и от пересечения должностей и личных связей. Иткин разбирает жалобу главного инженера завода № 66 в партийные органы в 1958 году: директор А. И. Ройзенблит, одновременно член райисполкома, обвинялся в предпочтении близким сотрудникам и предоставлении квартир посторонним для завода лицам. Жалоба передаёт позицию участника конфликта; исследовательница сопоставляет её с другими документами и интервью. Новосибирский случай раскрывает множественность очередей и практик внутри одного города, дополняя нормативное описание порядка предоставления жилья.

Письма граждан и проверка распределения жилья в 1970-е годы

В исследовании А. С. Столетовой жилищные трудности середины 1970-х годов рассматриваются через письма граждан и материалы их проверки. Приведённое ею обращение пенсионера И. П. Кичика из Грозного от 6 июня 1974 года содержало жалобы на строительство и поведение руководителей. По изложению автора, проверка признала большинство сообщённых недостатков действительными; её результаты отражены в справке от 14 августа 1975 года.

Другой пример относится к письму П. З. Магомедова и К. С. Османова из Махачкалы в «Правду» в 1974 году. Авторы обвиняли руководителей в преимущественном получении нового жилья. Согласно приведённому Столетовой ответу Дагестанского обкома от 25 апреля 1975 года, нарушения со стороны отдельных должностных лиц были обнаружены, однако часть конкретных обвинений отклонялась: квартиры в одном из упомянутых домов ещё не распределялись. Письмо и ответ фиксируют разные позиции участников разбирательства. Такие случаи раскрывают содержание жалоб и механизм проверки, сохраняя различие между обвинением, официальным ответом и исследовательской интерпретацией.

Масштабы строительства и жилищные условия

Массовое строительство изменило и объём фонда, и тип жилья, которым пользовались семьи. К переписи 1989 года отдельная квартира стала самым распространённым типом помещения в городах, а в сельской местности преобладал индивидуальный дом. Доступность водопровода, канализации и горячей воды при этом резко различалась. Сопоставление ввода новых домов с переписью связывает два масштаба жилищной политики: работу застройщиков и условия, в которых в конце советского периода жили семьи.

Изменение структуры строительства в 1961–1980 годах

Ретроспективные данные юбилейного ежегодника 1987 года показывают, как менялся состав застройщиков. Государственные и кооперативные предприятия и организации вместе с жилищной кооперацией увеличивали ввод; самостоятельное строительство населения сокращалось. В таблице колхозы выделены отдельно, а жилищно-строительные кооперативы уже входят в графу организаций и жилкооперации.

Ввод жилья по группам застройщиков, млн м² общей площади

Период	Всего	Организации и жилкооперация	Население за свой счёт и с государственным кредитом	Колхозы
1961–1965	490,6	300,4	184,9	5,3
1966–1970	518,5	352,5	153,8	12,2
1971–1975	544,8	407,3	120,8	16,7
1976–1980	527,3	413,8	91,4	22,1

По этому ряду совокупный ввод в 1976–1980 годах был меньше, чем в предыдущем пятилетии. Сокращение самостоятельного строительства населения происходило при росте ввода организаций и колхозов. Общая площадь и состав застройщиков характеризовали разные стороны процесса: объём нового жилья мог уменьшиться, хотя отдельные группы застройщиков продолжали увеличивать строительство. При сопоставлении с таблицами 1960–1970 годов существенны границы групп: ранний показатель строительства «в колхозах» включал также колхозников и сельскую интеллигенцию, тогда как здесь строительство населения и колхозов разделено.

Ввод жилья в конце 1980-х годов

Официальный сборник «СССР в цифрах в 1989 году» разделял ввод жилых домов по государственным предприятиям, жилищной кооперации, населению и колхозам. Показатель выражался в общей площади жилищ. В выбранные годы объёмы составляли:

Ввод жилых домов, млн м² общей площади

Год	Всего	Государственные предприятия и организации	Центросоюз и общественные организации	Жилищная кооперация	Население за свой счёт и с государственным кредитом	Колхозы
1980	105,0	78,2	0,7	5,1	16,1	4,9
1985	113,0	80,0	0,8	7,8	16,3	8,1
1988	132,3	92,6	1,0	8,7	22,7	7,3
1989	127,8	88,9	0,9	7,8	23,7	6,5

В 1989 году государственные предприятия оставались крупнейшей категорией застройщиков. При снижении общего ввода по сравнению с 1988 годом строительство населением за собственные средства и с государственным кредитом увеличилось. Сборник отмечал невыполнение общесоюзного плана ввода жилья в 1989 году.

Сельский ввод учитывался отдельно. В 1989 году он составил 39,9 миллиона м², из которых 17,9 миллиона приходилось на государственные предприятия, 15,4 миллиона - на население и 6,1 миллиона - на колхозы. Сельская площадь входила в общесоюзный итог. Эти данные характеризуют новое строительство; число переселившихся семей и обеспеченность существующим жильём имеют другие единицы учёта.

Типы жилья по переписи 1989 года

По переписи 1989 года отдельные квартиры занимали 52,9% семей СССР, индивидуальные дома - 33,2%, коммунальные квартиры - 4,8%. Единицей этого счёта была семья; показатели не обозначают доли квартир или всех жителей.

Выбранные типы помещений: доля семей, % (1989)

Тип	СССР	Городские поселения	Сельская местность
Отдельная квартира	52,9	66,6	23,8
Индивидуальный дом	33,2	16,7	68,3
Коммунальная квартира	4,8	6,3	1,4
Общежитие	3,1	4,3	0,6

Показаны основные типы. Источник отдельно учитывал части индивидуальных домов, наём у граждан, прочие помещения и не указавших тип жилья. Поэтому перечисленные строки не составляют полного распределения.

Удобства в городском и сельском жилье по переписи 1989 года

В материалах переписи различие между городом и селом проявлялось и в доступности удобств. Приведённые доли относятся к семьям, проживавшим в оборудованных помещениях.

Семьи, проживающие в жилье с указанным оборудованием, % (1989)

Оборудование	Городские поселения	Сельская местность
Центральное отопление, включая отопление от автоматизированных газовых водонагревателей и малометражных котлов	77	19
Водопровод	82	22
Канализация	75	14
Горячее водоснабжение	63	7
Ванна или душ	70	12
Газ, включая баллонный, или напольная электроплита	90	81

Близость показателей оснащения газом или электроплитами сочеталась с большим разрывом по водоснабжению, канализации и ваннам. Тип помещения и его благоустройство характеризуют разные стороны условий проживания.

Общесоюзные и республиканские правила найма

К началу 1980-х годов жилищное право подробно регулировало путь от признания нуждаемости до вселения, повседневного пользования и возможного выселения. Для семьи имели значение не только метры: учитывались состав проживающих, работа на предприятии, здоровье, плата и основание отсутствия. Общесоюзные Основы 1981 года задавали общие правила, а Жилищный кодекс РСФСР 1983 года конкретизировал их для республики. Поэтому приведённые ниже нормы кодекса относятся к РСФСР; общесоюзные положения обозначены отдельно.

Кодификация 1981–1984 годов

Основы жилищного законодательства 1981 года

24 июня 1981 года были приняты Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик. Вводное положение связывало право на жилище с развитием государственного и общественного фонда, поддержкой кооперативного и индивидуального строительства, распределением площади под общественным контролем и низкой платой за квартиру и коммунальные услуги. Законодательная формула объединяла строительство, распределение и пользование жильём. Постановление о введении Основ установило начало их действия с 1 января 1982 года. Его третья статья поручала Верховным Советам союзных республик привести законодательство республик в соответствие с Основами.

Статья 3 устанавливала соотношение союзных и республиканских норм: жилищные отношения регулировались Основами, другими актами СССР, жилищными кодексами и иными актами союзных республик. Отношения, связанные со строительством домов, подчинялись соответствующему законодательству СССР и республик. Статья 4 разделяла фонд на государственный, общественный, фонд жилищно-строительных кооперативов и индивидуальный. Государственный фонд включал дома местных советов и ведомственные дома государственных предприятий, учреждений и организаций. Общественный составляли дома колхозов и других кооперативных организаций, их объединений, профсоюзных и иных общественных организаций. Такое деление отражало разных владельцев и органы управления жильём.

Назначение помещения также имело правовое значение. В фонд не включались нежилые помещения в домах, отведённые для торговых, бытовых и иных непромышленных нужд. Статья 5 определяла жилые дома и помещения как предназначенные для постоянного проживания и для использования в установленном порядке в качестве служебных помещений и общежитий. Предоставлять жилые помещения под нужды промышленного характера запрещалось. Перевод пригодного жилья в нежилое допускался как исключение по решениям названных в законе органов; порядок учитывал принадлежность дома.

По статье 7 помещения государственного и общественного фонда, а также жилищно-строительных кооперативов предоставлялись гражданам в бессрочное пользование. Выселение или ограничение пользования допускалось лишь по установленным законом основаниям и в предусмотренном порядке. Одновременно на жильцов возлагались обязанности соблюдать правила пользования, беречь дом и экономно расходовать воду, газ, электрическую и тепловую энергию. Жильё не могло использоваться для извлечения нетрудовых доходов и в ущерб интересам общества. Эти положения закрепляли защищённость пользования вместе с обязанностями по содержанию и допустимому использованию помещений.

Республиканская кодификация: Жилищный кодекс РСФСР

Следующим звеном кодификации стало принятие Жилищного кодекса РСФСР. Постановление Верховного Совета РСФСР от 24 июня 1983 года назначило начало его действия на 1 января 1984 года. Президиуму Верховного Совета поручалось определить порядок введения Кодекса и привести республиканские законодательные акты в соответствие с ним. Дата принятия отличалась от начала действия: общесоюзные Основы действовали с 1982 года, а республиканский Кодекс вводился двумя годами позднее. Эта последовательность соответствовала установленному Основами сочетанию союзного и республиканского жилищного законодательства.

Управление домами и содержание фонда

Управление фондом и эксплуатационные организации по Основам 1981 года

Основы 1981 года определяли управленческие полномочия на нескольких уровнях. Союзные республики вне пределов компетенции СССР устанавливали порядок учёта нуждающихся, предоставления помещений, внесения квартирной и коммунальной платы. Им принадлежало утверждение правил технической эксплуатации домов и пользования придомовыми территориями. Общесоюзное регулирование сочеталось с республиканскими решениями и деятельностью органов, непосредственно управлявших домами.

Статья 11 закрепляла отдельные цепочки управления. Фонд местных советов находился в ведении их исполнительных комитетов и созданных ими органов. Ведомственными домами управляли министерства, государственные комитеты, ведомства и подчинённые им предприятия, учреждения и организации. Управление общественным фондом осуществляли соответствующие колхозные, кооперативные, профсоюзные и иные общественные органы. Фонд ЖСК подчинялся органам управления кооперативов согласно их уставам. Принадлежность дома определяла, к какой организации относились вопросы его содержания и использования.

Для эксплуатации государственного и общественного фонда создавались жилищно-эксплуатационные организации, действовавшие на хозяйственном расчёте. По статье 13 они должны были сохранять фонд, обслуживать граждан и контролировать соблюдение правил пользования помещениями и придомовой территорией. Один дом могла обслуживать только одна такая организация. Если отдельную эксплуатационную организацию для ведомственных или общественных домов создать было невозможно, эти функции выполняло само предприятие, учреждение или организация.

Статьи 14–15 связывали распределение жилья с финансированием строительства. Союзное правительство могло устанавливать передачу застройщиками части площади местным исполнительным комитетам и другим организациям. В домах, построенных с долевым участием предприятий, учреждениям и организациям площадь для заселения распределялась пропорционально переданным средствам. Единая система государственного учёта фонда сочеталась с контролем за распределением, пользованием и техническим состоянием домов. Надзор осуществляли советы, их исполнительные органы и специально уполномоченные государственные органы.

Союзные, республиканские и местные полномочия

Жилищный кодекс РСФСР конкретизировал общесоюзные Основы на уровне республики. Статьи 11–13 разграничивали компетенцию СССР, РСФСР и автономных республик. На союзном уровне устанавливались основные правила учёта, предоставления и пользования помещениями, размер квартплаты и льготы, единый порядок учёта фонда. РСФСР в пределах своей компетенции определяла порядок ведения очередей, сроки внесения платежей, деятельность кооперативов и правила технической эксплуатации. Автономным республикам принадлежали руководство своим жилищным хозяйством, учёт и контроль в пределах закреплённых полномочий.

Разграничение касалось и управления повседневной эксплуатацией. По статье 22 дом мог обслуживаться только одной жилищно-эксплуатационной организацией; если создать её для ведомственного или общественного фонда было невозможно, эксплуатация возлагалась непосредственно на соответствующую организацию. Домовые комитеты должны были содействовать эксплуатации и контролировать соблюдение жильцами правил. Статьи 20–21 предписывали гласность учёта и распределения, общественный контроль и рассмотрение предложений граждан. Полномочия распределялись между эксплуатационной организацией, общественными органами дома и местной властью.

Финансирование строительства влияло на дальнейшее распределение площади. По статье 24 после установленной передачи части площади местным Советам и другим организациям оставшаяся площадь дома, построенного с долевым участием предприятий, распределялась между участниками пропорционально внесённым средствам. Размер и основания первоначальной передачи относились к компетенции союзного правительства. Долю передаваемой площади определяли по правилам союзного правительства с учётом предусмотренных ими оснований.

Капитальный ремонт, временное переселение и финансирование

Капитальный ремонт мог требовать освобождения квартиры. По статье 34 наймодатель обязан был предоставить нанимателю и семье другое помещение на время таких работ, сохранив договор на ремонтируемое жильё. При отказе переселиться наймодатель мог требовать этого через суд. Временное переселение в данном случае служило условием проведения ремонта и не расторгало прежний договор найма.

Иные последствия устанавливались, если помещение после ремонта невозможно было сохранить либо его площадь существенно менялась. Если увеличение создавало у нанимателя излишки жилой площади, другое благоустроенное помещение следовало предоставить до начала ремонта. При существенном уменьшении такое предоставление производилось по требованию нанимателя. Норма различала временную необходимость освободить квартиру и изменение самого объекта, которым пользовалась семья.

Обязанности по содержанию распределялись между наймодателем и жильцами. Статья 46 возлагала на наймодателя своевременный ремонт дома, бесперебойную работу инженерного оборудования, содержание подъездов, общих помещений и придомовой территории. Статья 47 обязывала граждан сохранять помещения и оборудование, соблюдать пожарные и санитарные правила. Текущий ремонт наниматели должны были производить за свой счёт в порядке, определяемом республиканским законодательством; освобождаемое помещение полагалось сдавать в надлежащем состоянии.

Статья 48 предусматривала единые правила эксплуатации и ремонта. Государственный фонд в городах и посёлках городского типа независимо от ведомственной принадлежности обслуживался едиными эксплуатационными и ремонтно-строительными службами в установленном порядке. Они могли по договорам обслуживать дома общественного фонда и ЖСК. В сельской местности дома колхозов, совхозов и других организаций должны были ремонтировать их собственные службы; при их отсутствии работу возлагали на организации местных советов.

Статья 49 закрепляла разные источники финансирования. Для фонда местных советов использовались средства эксплуатационных организаций, а при их недостатке - государственный бюджет. Ведомственный фонд получал дополнительные средства от соответствующего предприятия, учреждения или организации; капитальный ремонт финансировался из предназначенных для этого средств владельца. Расходы общественного фонда несли его владельцы, домов ЖСК - кооперативы. Материально-технические ресурсы для эксплуатации и ремонта выделялись по нормам и в установленном союзным правительством порядке. Финансовое обеспечение содержания зависело от принадлежности дома.

Нуждаемость, очередь и связь с предприятием

Учёт нуждаемости и преимущества при получении жилья в 1981 году

Право нуждающегося гражданина получить помещение в государственном или общественном фонде реализовывалось в порядке, установленном законодательством. По статье 18 Основ жильё предоставлялось постоянно проживающим в данном населённом пункте, если закон не предусматривал иного; обычной формой должна была стать отдельная квартира на семью. Члены ЖСК и владельцы личных домов, признанные нуждающимися, также могли получать жильё на общих основаниях. Наличие другого вида жилищного права само по себе не исключало признания нуждаемости.

Статья 19 сохраняла разные места постановки на учёт. Обычно граждан учитывал исполнительный комитет местного совета по месту жительства. Работников организаций, располагавших фондом, строивших жильё или участвовавших в строительстве, учитывали по месту работы; по их желанию допускался также учёт по месту жительства. Вместе с работниками принимались на учёт и граждане, оставившие работу в соответствующей организации в связи с выходом на пенсию. За ведомственным учётом следили местные исполнительные комитеты и профсоюзные органы. Эта конструкция связывала получение жилья одновременно с местом проживания и занятостью.

Основы различали первоочередное и внеочередное предоставление. Первоочередные преимущества статья 20 закрепляла, в частности, за инвалидами Великой Отечественной войны и семьями погибших или пропавших без вести воинов, участниками боевых действий, обладателями перечисленных государственных отличий, некоторыми категориями инвалидов и больных тяжёлыми хроническими заболеваниями. В перечень входили долго и добросовестно работавшие в производстве, многодетные семьи, одинокие матери и семьи при рождении близнецов. Законодательство могло расширять перечень. Статья 21 предусматривала внеочередное предоставление гражданам, жильё которых стало непригодным вследствие стихийного бедствия, и в других установленных законом случаях. Эти две формы преимущества имели разные основания.

Постановка на учёт и сохранение места в очереди

Кодекс закреплял несколько мест учёта. По статье 30 основным был исполком по месту жительства. Работавшие в организациях с жилищным фондом, собственным строительством или долевым участием учитывались по месту работы, а по желанию - также по месту жительства. Право на учёт по месту прежней работы сохранялось за уходившими на пенсию. Само наличие кооперативной квартиры или личного дома не исключало предоставления другого жилья: статья 28 допускала обеспечение нуждавшихся владельцев и членов ЖСК на общих основаниях.

Решение по месту жительства принимал исполком, по месту работы - администрация совместно с профсоюзным комитетом с учётом рекомендаций трудового коллектива. Заявление требовалось рассмотреть в течение месяца и сообщить результат письменно. Статья 33 связывала общую очередь со временем принятия на учёт и включения в списки; для первоочередного и внеочередного предоставления велись отдельные списки. Норма о месяце относилась к рассмотрению заявления о постановке на учёт, а не к сроку выдачи квартиры.

Статья 32 перечисляла основания снятия с учёта: отпадение нуждаемости после улучшения условий, выезд на другое постоянное место жительства, ложные сведения или неправомерные действия при постановке, а в определённых случаях - прекращение трудовых отношений. Последнее относилось к очереди по месту работы, если никто из членов семьи больше не работал в организации. Сохранялись исключения для ухода на пенсию и семей, потерявших состоявшего на учёте кормильца. Снятие производил тот орган, который принял гражданина на учёт, с письменным уведомлением.

Трудовая дисциплина и перенесение очереди

Распределение ведомственного жилья связывалось с поведением работника. Статья 34 позволяла администрации по согласованию с профсоюзным комитетом переносить очередь на более поздний срок за злостное нарушение трудовой дисциплины, пьянство, хулиганство, мелкое хищение государственного или общественного имущества и другие предусмотренные законодательством нарушения. Эта мера относилась к состоявшим на учёте по месту работы. Решение затрагивало место работника в ведомственной очереди и принималось администрацией вместе с профсоюзным комитетом.

Перенесение очереди и снятие с учёта были разными решениями. В первом случае менялось время предполагаемого предоставления жилья; во втором прекращалось само нахождение в определённом списке по основаниям статьи 32. Исполкомы и соответствующие профсоюзные органы контролировали состояние учёта на предприятиях. Такое сочетание полномочий делало очередь не только учётом жилищной нужды, но и одним из инструментов воздействия администрации и профсоюзного аппарата на работников.

Отдельные списки льготников и внеочередное предоставление

В статье 36 республиканский кодекс подробно перечислял первоочередные категории. Наряду с инвалидами войны и семьями погибших, героями и награждёнными, участниками боевых действий и определёнными категориями больных выделялись длительно добросовестно работавшие в производстве рабочие и служащие. В семейной группе назывались матери-героини, семьи с тремя и более детьми, одинокие матери и семьи при рождении близнецов. Перечень допускал предоставление преимуществ и другим категориям по союзному и республиканскому законодательству.

Статья 37 отдельно регулировала внеочередное обеспечение тех, чьё жильё стало непригодным из-за стихийного бедствия, и граждан после окончания пребывания на воспитании в государственных детских учреждениях, у родственников, опекунов или попечителей, если прежнее помещение нельзя было вернуть. Выделение таких оснований в самостоятельную статью и отдельные списки показывало различие между преимуществом в очереди и внеочередным предоставлением. Общая очередь сосуществовала с отдельными списками получателей, имевших разные основания преимущества.

Распределение ведомственных домов и сохранение связи с предприятием

Для разных фондов кодекс предусматривал различный состав участников решения. В домах местных Советов помещения предоставлял исполком при участии общественной жилищной комиссии. В ведомственном фонде требовалось совместное решение администрации и профсоюзного комитета, как правило утверждённое исполкомом. В установленных союзным правительством случаях допускалось последующее сообщение исполкому. В общественном фонде решение принимали орган соответствующей организации и профсоюзный комитет, также сообщая о нём местной власти.

Статья 43 допускала предоставление ведомственных помещений нуждавшимся работникам медицинских, культурно-просветительных учреждений, общественного питания и других организаций, непосредственно обслуживавших трудовой коллектив. В предусмотренных законодательством случаях они обеспечивались наравне с работниками обслуживаемого предприятия. Принадлежность к штату конкретного завода поэтому не была единственным возможным основанием участия в распределении его фонда.

По статье 45 связь с предприятием могла сохраняться и после передачи дома местному Совету. Освобождавшиеся помещения в таких домах, а также в домах, построенных с долевым участием, в первую очередь предоставлялись нуждавшимся работникам соответствующих предприятий и организаций. Правило действовало независимо от времени передачи или окончания строительства. После смены распорядителя здания работники предприятия сохраняли установленное преимущество на освобождавшиеся помещения.

Площадь, вселение и семейные права

Норма площади, решение о предоставлении и договор найма

Основы 1981 года отделяли норму предоставления от порядка признания нуждаемости. По статье 22 норму жилой площади устанавливала союзная республика, причём она не могла быть ниже девяти квадратных метров на человека. Речь шла о жилой площади, а не об общей площади квартиры. Для отдельных категорий предусматривалась дополнительная площадь в виде комнаты или десяти квадратных метров; при тяжёлых хронических заболеваниях либо особом характере работы её размер мог увеличиваться. Порядок предоставления дополнительной площади и перечень получателей относились к союзному законодательству.

Статья 23 требовала, чтобы предоставляемое помещение отвечало санитарным и техническим требованиям и было благоустроено применительно к условиям населённого пункта. При заселении не допускалось помещение в одну комнату лиц разного пола старше девяти лет, за исключением супругов. Качество и состав предоставляемого жилья регулировались вместе с его метражом. При этом применение нормы требовало учитывать принадлежность дома и установленную процедуру распределения.

Помещения фонда местных советов предоставляли исполнительные комитеты с участием общественной жилищной комиссии. В ведомственном фонде действовало совместное решение администрации и профсоюзного комитета, которое обычно утверждал местный исполнительный комитет. В предусмотренных союзным правительством случаях вместо утверждения допускалось последующее сообщение о распределении. В общественном фонде решение принимали орган соответствующей организации и местный профсоюзный комитет, также сообщая исполнительному комитету. Статья 24 сохраняла приоритет нуждающихся работников предприятия при заселении освобождавшихся помещений в переданных советам домах и в домах долевого строительства.

Решение о предоставлении оформлялось ордером. Статья 25 называла его единственным основанием вселения в выделенное помещение государственного или общественного фонда. Ордер мог быть признан недействительным судом при ложных сведениях о нуждаемости, нарушении чужих прав, неправомерных действиях должностных лиц и других нарушениях установленного порядка. Таким образом, административное распределение допускало судебное оспаривание его результата.

На основании ордера заключался письменный договор найма между гражданином и жилищно-эксплуатационной организацией либо соответствующим предприятием, учреждением или организацией. Совместно проживавшие члены семьи имели равные с нанимателем права и обязанности. Совершеннолетние члены семьи несли вместе с ним солидарную имущественную ответственность по договорным обязательствам. Статья 26 соединяла индивидуальное оформление найма с семейным пользованием помещением; правила договора дополнялись в соответствующих случаях гражданским законодательством.

Признание нуждаемости и три разных показателя площади

В кодексе различались основания постановки на учёт и норма площади при предоставлении помещения. По статье 29 одним из оснований нуждаемости была обеспеченность ниже уровня, установленного правительством автономной республики или соответствующим краевым, областным, Московским либо Ленинградским городским исполкомом. Статья 38 устанавливала республиканскую норму жилой площади в двенадцать квадратных метров на человека. Местный порог определял принятие на учёт, а двенадцатиметровая норма относилась к предоставляемой жилой площади.

Этот показатель также отличался от общесоюзного нижнего предела, закреплённого в Основах 1981 года. Союзные Основы позволяли республикам устанавливать норму не ниже девяти квадратных метров жилой площади; РСФСР закрепила двенадцать. Статья 40 республиканского кодекса предусматривала предоставление помещения в пределах нормы, но не ниже размера, определяемого в установленном правительством РСФСР порядке. Распределение по этим правилам происходило через учёт и очереди, при наличии доступного фонда.

Нуждаемость могла признаваться и без ссылки на недостаток квадратных метров. В статье 29 перечислялись непригодные по санитарным и техническим требованиям помещения, невозможность совместного проживания с больными определённых категорий, проживание неродственных семей в смежных неизолированных комнатах, общежития с установленными исключениями и длительный поднаём при отсутствии другого жилья. Для общежитий отдельно исключались сезонные, временные работники, работавшие по срочному договору и поселённые в связи с обучением. Юридическое значение имели и площадь, и состав семьи, и характер помещения, и основание проживания.

Статьи 39–41 дополняли количественные условия. Отдельные категории имели право на дополнительную комнату либо десять квадратных метров; при определённых болезнях или характере работы размер мог увеличиваться. Благоустройство должно было соответствовать условиям населённого пункта, а помещение - санитарным и техническим требованиям. Не допускалось заселять одну комнату лицами разного пола старше девяти лет, кроме супругов; учитывались состояние здоровья и другие обстоятельства. Эти требования влияли на подбор квартиры наряду с арифметическим расчётом площади.

Освободившиеся комнаты и самостоятельный предмет найма

Отдельную ситуацию создавало освобождение комнаты в уже заселённой квартире. Статья 46 предписывала передать помещение другому нанимателю этой квартиры, если оно не было изолировано от занимаемой им части. Для изолированной комнаты первоначально учитывались нуждавшиеся жильцы той же квартиры, а при их отсутствии - проживавшие в ней с площадью ниже нормы с учётом права на дополнительную площадь. Только при отсутствии этих категорий комната заселялась в общем порядке.

Такое правило связывало движение очереди с внутренней планировкой квартиры и положением уже живших в ней семей. Оно дополнялось статьёй 52: самостоятельным предметом найма могло быть только изолированное помещение - квартира либо одна или несколько комнат. Часть комнаты, смежная комната с общим входом и подсобные помещения не могли выступать самостоятельным предметом договора. Нормативное решение о заселении учитывало, какую именно часть квартиры можно обособить юридически и фактически.

Ордер, договор и права членов семьи

После решения о предоставлении исполком выдавал ордер, который статья 47 называла единственным основанием для вселения в государственное или общественное помещение. На его основании заключался письменный договор между эксплуатационной организацией либо заменявшей её организацией и гражданином, которому выдан ордер. Статья 48 предусматривала судебное признание ордера недействительным при ложных сведениях о нуждаемости, нарушении прав других лиц, неправомерных действиях должностных лиц и иных нарушениях предоставления. Требование могло заявляться в течение трёх лет со дня выдачи.

Статья 53 устанавливала равные с нанимателем права и обязанности совместно проживавших членов семьи. Совершеннолетние несли солидарную имущественную ответственность по обязательствам договора. К семье относились супруг, дети и родители; другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы и в исключительных случаях иные лица могли признаваться членами семьи при совместном проживании и общем хозяйстве. Прекращение семейных отношений при продолжении проживания не устраняло предусмотренных кодексом прав и обязанностей пользования.

Для вселения новых лиц статья 54 требовала письменного согласия всех совершеннолетних членов семьи, но для несовершеннолетних детей, вселяемых к родителям, согласия остальных не требовалось. Вселённый приобретал равное право пользования, если являлся или признавался членом семьи и не существовало другого соглашения о порядке пользования. Опекуны и попечители не приобретали самостоятельного жилищного права только вследствие вселения в этом качестве. Юридическое положение проживавших определялось семейной связью, порядком вселения и соглашением, а не одним фактом нахождения в квартире.

Платежи и изменение условий проживания

Квартирная плата, коммунальные тарифы и льготы

Основы 1981 года разделяли плату за жилое помещение и оплату коммунальных услуг. По статье 27 размер квартирной платы в государственном и общественном фондах устанавливал Совет Министров СССР. Плату за водоснабжение, газ, электрическую и тепловую энергию и другие услуги взимали дополнительно по утверждённым тарифам. Наниматель должен был своевременно вносить обе платы. Такое разграничение позволяло отдельно регулировать пользование помещением и потребление коммунальных услуг.

По одинарной ставке оплачивалась площадь, полагавшаяся нанимателю и семье по нормам, а также небольшой излишек. Для всей семьи предел такого излишка составлял половину нормы, установленной для одного человека. За остальную излишнюю жилую площадь предусматривалась повышенная плата, определяемая союзным и республиканскими правительствами. Эта норма относилась к расчёту оплаты в указанных фондах. За излишек предусматривался особый расчёт платежа; пользование помещением прекращалось по отдельным законным основаниям.

Квартирные и коммунальные льготы устанавливались законодательством СССР. Для граждан, живших в колхозных домах, статья 27 допускала льготы по решению общего собрания колхоза или собрания уполномоченных. Статья 28 отдельно закрепляла бесплатное пользование жильём с отоплением и освещением для предусмотренных категорий сельских специалистов. Перечни этих категорий и порядок предоставления помещений определялись Советом Министров СССР и правительствами союзных республик. Поэтому круг получателей зависел от специальных правил.

Временное отсутствие и бронирование помещений

Жилищное право учитывало перемещения нанимателя и семьи. Статья 29 сохраняла за временно отсутствовавшим нанимателем или членом его семьи помещение в течение шести месяцев. Условия более длительного сохранения определялись союзным и республиканским законодательством. Признание человека утратившим право пользования вследствие отсутствия сверх установленных сроков производилось судом. Таким образом, длительность отсутствия рассматривалась вместе с его правовыми основаниями и установленным порядком разрешения спора.

Для отдельных направлений трудовой мобильности предусматривалось бронирование. По статье 30 помещение бронировалось при направлении на работу за границу на всё время пребывания там. При выезде на работу в районы Крайнего Севера и приравненные местности бронь действовала на протяжении трудового договора; в предусмотренных союзным законодательством случаях она охватывала всё время пребывания в этих районах. Союзное и республиканское законодательство могло устанавливать другие случаи бронирования. Сохранение прежнего помещения входило в правовое обеспечение таких поездок и трудовых перемещений.

Обмен, уменьшение площади и поднаём

Наниматель мог изменить жилищные условия путём обмена. Статья 31 требовала письменного согласия совместно проживавших членов семьи, включая временно отсутствовавших. Обмен допускался с другим нанимателем или членом ЖСК, в том числе жившим в другом населённом пункте. При разногласиях внутри семьи любой её член мог потребовать через суд принудительного обмена занимаемого помещения на помещения в разных домах или квартирах. Право обмена тем самым затрагивало не только самого нанимателя.

Обмен помещений в домах предприятий, учреждений и организаций требовал их согласия. Отказ можно было обжаловать в суд, кроме случаев обмена в домах колхозов. Соглашение вступало в силу после получения ордеров, выдававшихся местными исполнительными комитетами. Отказ в выдаче ордера также допускал судебное обжалование в течение шести месяцев. Подробный порядок обмена и основания его недопустимости устанавливались законодательством СССР и республик. Наряду с общим разрешением действовали согласовательные процедуры и специальные ограничения.

Статья 32 позволяла нанимателю с излишней площадью по согласию семьи потребовать помещение меньшего размера взамен занимаемого. Требование обращалось к местному исполнительному комитету либо соответствующему предприятию, учреждению или организации в зависимости от принадлежности дома. Уменьшение площади оформлялось как предоставление другого помещения в установленном порядке.

Поднаём регулировался отдельно от обмена. По статье 33 для сдачи помещения требовались согласие совместно проживавшей семьи и согласие наймодателя; случаи и порядок определялись республиканским законодательством. Республикам также разрешалось устанавливать изъятие площади при её систематической сдаче с целью извлечения нетрудовых доходов. Следовательно, сам поднаём допускался, но его условия и пределы подчинялись специальному регулированию.

Выселение, служебное жильё и общежития

Расторжение найма и выселение из государственного и общественного фонда

Основы ограничивали основания расторжения договора и выселения. По статье 35 изменить договор обычно можно было с согласия нанимателя, семьи и наймодателя; закон предусматривал исключения. Наниматель по согласию семьи мог расторгнуть договор в любое время. По требованию наймодателя договор прекращался лишь на законных основаниях и через суд, кроме случаев с домами, грозившими обвалом. Защита пользования сочеталась с возможностью прекратить найм при установленных обстоятельствах.

По статье 36 выселение обычно производилось в судебном порядке и сопровождалось предоставлением другого помещения. Допускалось административное выселение с санкции прокурора для самовольно занявших помещение и для проживавших в домах, грозивших обвалом. Исключения из правила о другом жилье определялись самими Основами. Для жильца решающим оставалось основание выселения: от него зависели и порядок разбирательства, и право на замену помещения.

Статья 37 требовала предоставлять другое благоустроенное помещение при сносе дома, угрозе его обвала или переоборудовании в нежилой. Так же решалось выселение из военных городков перечисленных категорий уволенных военнослужащих и других лиц, утративших связь с Вооружёнными силами. Отдельно допускалось выселение с предоставлением другого помещения работников предприятий важнейших отраслей, ушедших без уважительных причин, уволенных за нарушение дисциплины или совершение преступления. Перечни соответствующих предприятий утверждали союзное и республиканские правительства. Правило касалось также вышедших или исключённых из колхоза граждан, получивших помещения в колхозных домах.

Выселение без другого жилья регулировала статья 38. Среди оснований назывались систематические разрушение или порча помещения, использование не по назначению и нарушения правил социалистического общежития, делавшие совместное проживание невозможным, если предупреждения и общественное воздействие не помогли. Для лишённых родительских прав такое выселение допускалось, когда проживание с соответствующими детьми признавалось невозможным. В случаях невозможности совместного проживания суд мог вместо выселения обязать к обмену на другое помещение, указанное заинтересованной стороной.

Без предоставления жилья выселялись самовольно занявшие помещение. Аналогичное последствие предусматривалось при признании ордера недействительным вследствие неправомерных действий его получателей. Если указанные в ордере граждане прежде пользовались помещением в государственном или общественном фонде, им должны были предоставить прежнее либо другое помещение. Основание получения и предшествующее жилищное положение влияли на последствия недействительности ордера.

Служебные помещения и общежития: зависимость от работы и исключения

Служебное жильё предназначалось для тех, кому характер трудовых отношений требовал проживать по месту работы или рядом с ним. По статье 39 включение помещения в число служебных производилось решением местного исполнительного комитета; обычно для этого выделялись отдельные квартиры. Перечни работников и порядок предоставления определялись законодательством СССР и республик. В колхозных домах действовало решение общего собрания или собрания уполномоченных, утверждаемое исполнительным комитетом. Общежития отдельно предназначались для проживания в период работы или учёбы в специально построенных либо переоборудованных домах.

По статье 40 прекращение трудовых отношений или выход либо исключение из колхоза влекли выселение из служебного помещения без предоставления другого жилья. Однако закон содержал большой перечень защищённых категорий. В него входили, в частности, определённые категории инвалидов войны и военнослужащих, участники Великой Отечественной войны из действующей армии, семьи погибших военнослужащих и партизан. Для них выселение без замены помещения не допускалось.

Защита распространялась также на проработавших в предоставившей жильё организации не менее десяти лет, на освобождённых от соответствующей должности, но сохранивших трудовые отношения, и на уволенных вследствие ликвидации организации или сокращения штата. Перечень включал пенсионеров по старости, персональных пенсионеров, членов семьи умершего работника, некоторые категории инвалидов и одиноких граждан с несовершеннолетними детьми. Десятилетний срок связывался с работой в организации, предоставившей жильё. Наличие защиты означало обязанность предоставить другое помещение при таком выселении.

Статья 41 дифференцировала выселение из общежитий. Сезонные, временные работники и работавшие по срочному договору после прекращения работы, а учащиеся после выбытия из учебного заведения подлежали выселению без другого помещения. Для остальных работников значение имело основание увольнения: уход без уважительных причин, дисциплинарное нарушение или преступление допускали выселение без замены. При иных основаниях прекращения работы, а также для защищённых категорий, перечисленных в статье 40, предусматривалось другое помещение. Служебное жильё и общежития имели особые режимы, которые отличались от обычного найма.

Кооперативная квартира и личный дом

Кооперативная квартира по Основам 1981 года

ЖСК сохранял отдельное место в жилищной системе. Статья 42 закрепляла возможность нуждающихся граждан вступить в кооператив и получить квартиру. Порядок учёта и приёма определялся законодательством, примерные уставы утверждали республиканские правительства. Местные исполнительные комитеты контролировали деятельность кооперативов, эксплуатацию и ремонт их домов. Исполнительный комитет мог отменить решение общего собрания или правления, противоречившее законодательству. Кооперативное управление сочеталось с административным контролем.

По статье 43 принятому члену ЖСК предоставлялась отдельная квартира по решению общего собрания, утверждённому местным исполнительным комитетом. При этом учитывались число членов семьи, паевой взнос и предельная площадь по примерному уставу. Заселение оформлялось ордером, отказ в его выдаче можно было обжаловать в суд. Права члена кооператива и семьи, условия пользования и основания его прекращения определялись уставом. Получение кооперативной квартиры не проходило по той же процедуре, что распределение помещения обычному нанимателю государственного фонда.

Государство должно было помогать ЖСК в эксплуатации и ремонте, в том числе с помещениями для членов кооператива на время капитального ремонта, требовавшего освобождения дома. При сносе кооперативного дома из-за изъятия участка для государственных или общественных нужд кооперативу передавался в собственность равноценный жилой дом. Здесь субъектом собственности выступал сам кооператив, а предоставление квартиры его члену регулировалось отдельно.

Личный дом и изъятие участка для государственных нужд

Пользование домом в личной собственности регулировалось статьёй 44. Дом или его часть предназначались для проживания владельца и семьи; собственник мог вселять других граждан и сдавать дом внаём на установленных законодательством условиях. Содержание включало обязанность сохранять дом, за свой счёт проводить текущий и капитальный ремонт и поддерживать придомовую территорию. Государство должно было содействовать ремонту и благоустройству, а местные исполнительные комитеты контролировали содержание таких домов.

Изъятие дома и лишение собственника права пользования допускались лишь в случаях, установленных законодательством. При сносе из-за изъятия участка для государственных или общественных нужд статья 45 предусматривала предоставление квартир по нормам собственнику, семье и другим постоянно проживавшим в доме гражданам. Дополнительно собственнику по его выбору возмещалась стоимость сносимых домов, строений и устройств либо предоставлялось право распоряжаться материалами разборки. Различались обеспечение жильём проживавших граждан и возмещение имущества владельцу.

По желанию граждан местный исполнительный комитет должен был вместо предоставления квартир обеспечить возможность внеочередного вступления в ЖСК и получения там квартиры. Предусматривались перенос и восстановление принадлежавшего гражданину дома на новом месте. В случаях, определённых союзным правительством, по желанию владельца на новом месте сооружались и передавались ему в личную собственность новые дом, строения и устройства; тогда стоимость сносимого имущества не возмещалась. Порядок предоставления квартир, размеры возмещения и условия переноса определял Совет Министров СССР. Эти положения задавали несколько правовых способов компенсации последствий сноса.

Семья собственника и содержание личного дома

В индивидуальном фонде статья 127 позволяла владельцу использовать дом для собственного проживания и семьи, вселять других граждан и сдавать помещения внаём. Совместно проживавшие члены семьи собственника могли пользоваться помещениями наравне с ним, если при вселении не оговаривалось иное. При прекращении семейных отношений право пользования сохранялось, а отношения с бывшими членами семьи регулировались специальными статьями о найме в личном доме. Собственность и право проживания членов семьи тем самым не сводились к одному и тому же правомочию.

Текущий и капитальный ремонт такого дома проводился за счёт владельца; он должен был поддерживать в порядке и придомовую территорию. Для капитального ремонта с перепланировкой или переустройством требовалось разрешение соответствующего исполкома. В отличие от предусмотренного для государственного фонда переселения на время ремонта, статья 128 не обязывала частного собственника предоставлять нанимателю другое помещение на этот период. На время капитального ремонта наниматель личного дома оставался без предусмотренной для государственного фонда гарантии другого помещения от наймодателя.

Владелец мог обращаться за договорным ремонтом к бытовым или ремонтно-строительным организациям; государство предусматривало содействие ремонту и благоустройству. Одновременно исполкомы контролировали содержание личных домов. Индивидуальный фонд сохранял собственный режим расходов и пользования, оставаясь включённым в общую систему технических требований и местного контроля.

Наём помещения у собственника личного дома

Статьи 131–136 отдельно регулировали договор между владельцем личного дома и нанимателем. Форму, срок и другие условия стороны определяли соглашением, если законодательство не устанавливало иное. Плата также согласовывалась, но не могла превышать правительственных предельных ставок. При систематической сдаче с превышением этих ставок ради нетрудовых доходов кодекс отсылал к последствиям, установленным гражданским законодательством. Соглашение о плате действовало в пределах правительственных ставок.

Наниматель мог вселить несовершеннолетних детей без согласия собственника; при найме изолированного помещения такое право распространялось также на супруга и нетрудоспособных родителей. Для вселения других лиц требовалось согласие владельца. Совместно проживавшие члены семьи приобретали права и обязанности по договору, а для иных вселённых членов семьи учитывалось наличие другого соглашения. Для ближайших родственников нанимателя действовали прямо установленные законом права на вселение.

По истечении срока наниматель имел право на возобновление договора, кроме двух названных в статье 135 случаев: договор на срок не более года с обязательством освободить помещение либо установленная судом необходимость помещения для собственника и его семьи. Продажа дома другому лицу сама по себе не прекращала договор - он сохранял силу для нового владельца. Статья 136 допускала расторжение и выселение без предоставления другого помещения по указанным в кодексе основаниям, включая систематический неплатёж. Таким образом, продажа дома сохраняла договор, а прекращение найма зависело от срока, потребности владельца в помещении и других установленных оснований.

Ответственность и разрешение споров

Основы относили к нарушениям жилищного законодательства не только действия жильцов. Статья 51 перечисляла нарушения постановки на учёт, снятия с учёта и предоставления помещений, несоблюдение сроков заселения, нарушения санитарных и эксплуатационных правил, самовольную перепланировку, использование помещений не по назначению и порчу фонда. За виновные действия предусматривалась уголовная, административная или иная ответственность в соответствии с законодательством. Вид ответственности определялся применимыми к нарушению нормами.

Статья 52 обязывала предприятия, учреждения, организации и граждан возмещать ущерб домам, помещениям, инженерному оборудованию, объектам благоустройства и прилегающим зелёным насаждениям. Должностные лица и работники, по вине которых организация понесла такие расходы, несли материальную ответственность в установленном порядке. Обязанность восстановить причинённый ущерб дополняла правила пользования и содержания жилья.

По статье 53 жилищные споры разрешались судом, арбитражем, третейскими и товарищескими судами, а также другими уполномоченными органами согласно законодательству. Конкретный порядок зависел от вида спора. В заключительных положениях отдельно регулировалось обеспечение жильём направленных на работу за границу. Статья 55 предусматривала применение правил международного договора СССР или союзной республики, если они отличались от соответствующего жилищного законодательства. Общесоюзные Основы определяли рамку, внутри которой действовали специальные и республиканские нормы.

Приобретение жилья в собственность в 1988–1991 годах

В конце советского периода житель получил новые возможности распоряжаться квартирой. Продажа государственного жилья, приобретение кооперативной квартиры после выплаты пая и приватизация создавали разные основания собственности. Изменялся и круг обязанностей: владелец оплачивал содержание своего помещения и участвовал в расходах на общий дом. При этом в первоначальном законе РСФСР 1991 года сохранялись наём для определённых нуждавшихся категорий и действовавший порядок очередей. Переход соединял прежние способы обеспечения жильём с новыми правами собственника.

Продажа квартир в личную собственность в 1988 году

В конце 1988 года к распределению помещений по найму добавился механизм продажи гражданам квартир государственного и общественного фонда. Союзное постановление от 2 декабря № 1400 было доведено до исполнения в РСФСР постановлением Совета Министров республики от 30 декабря № 552. В первоначальной официальной публикации республиканского акта покупка квартиры связывалась с сохранностью жилья, вложением средств граждан и закреплением кадров. Эти доводы передавали заявленные правительством цели; сам акт не содержал статистики достигнутых результатов.

В пункте 3 постановления № 552 воспроизводились основные положения союзного решения. Исполкомам, предприятиям, объединениям и организациям разрешалось продавать гражданам занимаемые ими квартиры, а также незаселённые квартиры в домах, предназначенных для реконструкции или капитального ремонта. Квартиры во вновь построенных домах могли продаваться после заселения в установленном порядке. Предусматривалось, что одна семья имеет право занимать только одну квартиру или индивидуальный дом. Возможность покупки оставалась связанной с существующей системой предоставления помещений и решениями органов, распоряжавшихся фондом.

Для незаселённых квартир в реконструируемых или капитально ремонтируемых домах сохранялись социальные преимущества. Первоочередное право покупки предоставлялось состоявшим на учёте для улучшения жилищных условий; среди них выделялись передовики производства, участники войны, семьи погибших военнослужащих и другие льготные категории. Решения о продаже предписывалось принимать с учётом состава семьи, трудовой и общественной активности. Платная сделка сохраняла связь с очередями, социальными преимуществами и оценкой трудового участия.

Особое право приобретать незаселённые квартиры получили граждане, приехавшие из других районов и проработавшие не менее десяти лет на предприятиях, в учреждениях и организациях Крайнего Севера и приравненных местностей. Покупка допускалась в населённых пунктах СССР с перечисленными территориальными исключениями: столицами союзных республик, Москвой, Ленинградом, Московской областью и курортами общесоюзного и республиканского значения. Значение имели и трудовой стаж в северных районах, и статус места предполагаемой покупки.

Рассрочка, льготы и использование вырученных средств

Первоначальные условия допускали выплату стоимости квартиры в рассрочку не более чем на десять лет при первоначальном взносе не менее 50 процентов. Стоимость определяли исполкомы и организации, продававшие квартиры. Для многодетных и малообеспеченных семей уполномоченным органам разрешалось устанавливать льготы, в том числе продлевать выплату до пятнадцати лет и снижать первый взнос до 30 процентов. Льготные условия зависели от решения уполномоченного органа и положения семьи.

Направление поступлений зависело от происхождения средств, за счёт которых был построен дом. Выручка от продажи квартир в домах, возведённых на государственные централизованные капитальные вложения, зачислялась в местный бюджет на развитие социальной сферы. В домах, построенных на средства предприятий и организаций, деньги поступали в их фонды социального развития. Последние предназначались для жилищного и коммунального строительства, ремонта и реконструкции фонда. Продажа рассматривалась также как способ получить средства для дальнейшего воспроизводства жилья.

Исполкомам и организациям поручалось провести инвентаризацию малоэтажных домов на одну или несколько семей и предлагать проживавшим в них гражданам приобрести квартиры. Одновременно требовались оформление сделок и архитектурно-планировочных заданий на реконструкцию и капитальный ремонт с контролем санитарных и противопожарных норм. Органы, продававшие квартиры, отвечали за оформление сделок и предусмотренную организацию ремонтных работ.

Содержание дома после продажи квартиры

Постановление № 552 позволяло исполкомам определять порядок и условия продажи, обслуживания и оплаты содержания домов с квартирами индивидуальных владельцев. Эксплуатация и ремонт квартир возлагались на средства владельцев при обязательном соблюдении единых правил и норм, установленных для государственного фонда. Отопление, электричество, газ, водоснабжение и канализацию владельцы должны были оплачивать по тарифам государственного жилищного фонда. Изменение права на квартиру сочеталось с сохранением общих эксплуатационных требований и тарифных ориентиров.

Обслуживание домов предполагалось осуществлять государственными или кооперативными жилищно-эксплуатационными организациями по договорам с товариществами владельцев либо отдельными гражданами. Союзное решение рекомендовало содействовать продаже всех квартир в доме или секции и образованию товариществ индивидуальных владельцев. Такая форма должна была объединить участников для управления общим домом. Приобретение отдельной квартиры не устраняло общей потребности в ремонте здания и инженерных систем.

Республиканским ведомствам при участии Госплана РСФСР поручалось в двухмесячный срок разработать согласованный с ВЦСПС проект положения о продаже квартир и расходах на их содержание. Постановление конца 1988 года тем самым задавало направление и основные условия, одновременно предусматривая дальнейшее нормативное оформление процедуры. На исходе 1988 года были определены основные условия покупки, а ведомствам ещё предстояло оформить предусмотренную ими процедуру.

Собственность граждан и жилищные права по союзному закону 1990 года

Закон СССР от 6 марта 1990 года № 1305-I «О собственности в СССР» изменил общую правовую рамку владения жильём. Он различал собственность граждан, коллективную и государственную собственность, допускал смешанные формы. Собственник получал право владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом в пределах закона. В статье 7 в числе объектов собственности граждан назывались жилые дома; отдельно были определены основания приобретения кооперативного помещения и выкупа жилья из государственного и общественного фонда.

Постановление о введении закона от 6 марта № 1306-I назначало началом его действия 1 июля 1990 года. Для ранее возникших правоотношений закон в общем случае применялся к правам и обязанностям, возникавшим после этой даты. При этом для пункта 2 статьи 7 было сделано специальное указание: он распространялся на правоотношения, возникшие как до, так и после 1 июля. Различались дата принятия закона, общее начало действия и особое правило для приобретения жилья и другого кооперативного имущества.

Полностью выплаченный пай и выкуп занимаемой квартиры

Пункт 2 статьи 7 предусматривал, что член жилищного, жилищно-строительного или другого названного в законе кооператива, полностью внёсший паевой взнос за предоставленное ему имущество, приобретает право собственности на него. Для квартиры существенными условиями были предоставление в пользование и полная выплата пая. Это меняло прежнюю конструкцию, при которой кооператив владел домом, а его член пользовался выделенным помещением в рамках членства и устава. Новое основание было связано с исполненным имущественным обязательством.

Тем же пунктом нанимателю помещения государственного или общественного фонда и членам его семьи предоставлялось право выкупить соответствующую квартиру или дом у собственника. После приобретения имущества гражданин мог продавать его, завещать, сдавать в аренду и совершать другие не противоречащие закону сделки. Полностью выплаченный кооперативный пай и выкуп государственной квартиры были разными основаниями возникновения собственности. Условия оформления покупки и её стоимость регулировались специальными нормами о продаже жилья.

Эти нормы расширяли возможности распоряжения приобретённым жильём, но сохраняли различие между собственником и нанимателем. Переход конкретной квартиры к гражданину требовал осуществления предусмотренного законом приобретения. С 1 июля 1990 года эти основания определяли правовое положение приобретателя; сам переход квартиры к гражданину происходил при выполнении предусмотренных условий.

Государственный фонд и коммунальная собственность

Внутри государственной собственности закон выделял общесоюзный, республиканский и другие уровни. Статья 23 относила к собственности соответствующего административно-территориального образования жилищный фонд и жилищно-коммунальное хозяйство местного Совета наряду с местным бюджетом и другим имуществом. Для имущества государственного предприятия использовалось право полного хозяйственного ведения, для бюджетного учреждения - оперативное управление. Владение гражданином квартирой, имущество предприятия и фонд местного Совета описывались различными правовыми конструкциями.

Постановление № 1306-I оговаривало, что положения о видах государственной собственности вступают в силу по мере разграничения имущества. Правительству СССР поручалось совместно с союзными республиками и с участием автономных республик обеспечить разграничение общесоюзного и республиканского имущества до 1 июля 1991 года. Коммунальная собственность оформлялась в ходе разграничения имущества между уровнями власти. Для жилищного хозяйства правовое признание уровня собственности и его организационное оформление представляли отдельные этапы.

Защита собственника при изъятии участка и нарушении прав

Статьи 31–34 закрепляли гарантии и способы защиты имущества. Собственник мог истребовать его из чужого незаконного владения и требовать устранения нарушений, даже если они не сопровождались лишением владения. Защита осуществлялась судом, государственным арбитражем или третейским судом. Аналогичные средства защиты распространялись и на законного владельца по другим предусмотренным основаниям, в том числе полному хозяйственному ведению и оперативному управлению.

Для дома имела значение статья 33: прекращение собственности вследствие решения об изъятии участка допускалось в установленных законодательными актами случаях с возмещением убытков в полном объёме. При несогласии собственника решение не могло исполняться до разрешения спора; одновременно разрешались вопросы возмещения. Статья 34 предусматривала признание недействительным незаконного акта органа управления или местной власти, нарушавшего имущественные права, и возмещение причинённых убытков. Это были общие гарантии собственности, применимые к жилищному имуществу в установленных законом пределах.

Приватизация жилья в первоначальной редакции закона РСФСР 1991 года

Закон РСФСР от 4 июля 1991 года № 1541-I «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» определил преобразование собственности на государственное и муниципальное жильё в республике. В первоначальной статье 1 приватизация означала добровольную бесплатную передачу или продажу гражданам занимаемых ими помещений. Поэтому исходная модель не сводилась к одному способу приобретения. Закон соединял бесплатный компонент, платное превышение установленных условий и возможность иных предусмотренных сделок.

Постановление Верховного Совета РСФСР № 1542-I вводило закон в действие с момента опубликования, а действовавшее законодательство сохраняло применение в непротиворечащей части. Советам, предприятиям и учреждениям поручалось информировать население и организовать передачу и продажу помещений. Самостоятельными предметами регулирования оставались стоимость приобретаемого жилья, кредиты, обслуживание домов и подготовка жилищной реформы.

Бесплатный размер, оценка квартиры и доплата

Статья 11 давала каждому гражданину право один раз бесплатно приобрести помещение в порядке приватизации. Статья 12 поручала определять бесплатный размер республиканским и соответствующим территориальным органам, устанавливая нижнюю границу: не менее 18 квадратных метров общей площади на человека и дополнительно 9 квадратных метров на семью с учётом потребительских качеств жилья. Это была норма определения бесплатной передачи собственности. Она не совпадала с нормой жилой площади при распределении помещения по найму, закреплённой в Основах 1981 года.

Местные Советы могли увеличивать бесплатный размер, учитывая состав семьи, материальное положение, совокупный трудовой стаж, получение квартиры при сносе без компенсации и другие обстоятельства. Бесплатно передаваемая площадь оценивалась через стоимость квадратного метра жилья со средними потребительскими качествами для данного населённого пункта в действовавших ценах. Закон сопоставлял размер и качество конкретной квартиры со стоимостным эквивалентом бесплатного компонента.

Общую стоимость квартиры определяли независимые комиссии при местных Советах. В них обязательно участвовали депутаты, представители профсоюзов, трудовых коллективов, финансовых органов и банков; предусматривалось участие приобретателей. Если приватизируемое жильё превышало бесплатный размер и уровень потребительских качеств, гражданин оплачивал разницу между общей стоимостью квартиры и эквивалентом бесплатно передаваемого жилья. В исходной редакции цена имела значение и при сделке, включавшей бесплатную часть.

Статьи 19–20 допускали долгосрочные льготные кредиты и рассрочку по порядку, определяемому Советами, предприятиями и учреждениями. Поступления направлялись на дальнейшее расширение жилищного строительства и капитальный ремонт на местах. Вместе с нормой о бесплатном однократном приобретении существовали финансовые инструменты оплаты и целевое использование полученных средств.

Согласие семьи, договор и исключения

Граждане, занимавшие государственное или муниципальное помещение по найму либо аренде, могли приобрести его с согласия всех совместно проживавших совершеннолетних членов семьи. Статья 2 допускала в том числе совместную и долевую собственность. Передачу осуществлял соответствующий Совет или его исполнительный орган, предприятие с фондом на праве полного хозяйственного ведения либо учреждение, которому он был передан в оперативное управление. Участники сделки зависели от принадлежности конкретного фонда.

Передача и продажа оформлялись договором. Право собственности, согласно первоначальной статье 7, возникало с регистрации договора в исполнительном органе местного Совета. Вопрос о приватизации по заявлению должен был решаться в двухмесячный срок со дня подачи документов; нарушение прав могло быть обжаловано в суд. В первоначальной процедуре регистрацию договора осуществлял исполнительный орган местного Совета.

Статья 4 перечисляла исключения: аварийные помещения, не отвечавшее установленным санитарным и противопожарным нормам жильё, общежития, коммунальные квартиры, дома-памятники, закрытые военные городки и служебные помещения, с оговоркой о фонде совхозов и приравненных сельскохозяйственных предприятий. При этом местным Советам, предприятиям и учреждениям разрешалось с учётом мнения коллективов решать вопросы приватизации служебных помещений и коммунальных квартир. Для служебных помещений и коммунальных квартир закон оставлял возможность особого решения названных органов с учётом мнения коллектива.

Ремонт и общее имущество приватизированного дома

Собственники квартир становились совладельцами инженерного оборудования и мест общего пользования дома. Статья 16 устанавливала, что помещения в домах, требовавших капитального ремонта, приватизируются, как правило, после его проведения наймодателем; при согласии граждан за непроизведённый ремонт могла выплачиваться компенсация. Таким образом, техническое состояние дома влияло на условия передачи квартиры и расчёт за невыполненный ремонт.

Обслуживание и ремонт приватизированных помещений осуществлялись на средства собственников с соблюдением единых правил и норм. Они могли создавать товарищества и другие объединения. За государственными эксплуатационными и ремонтными организациями сохранялись договорные обязательства по обслуживанию; оплата расходов определялась по ставкам государственного и муниципального фонда. Постановление о введении закона дополнительно сохраняло в переходный период для участвующих в общих расходах собственников те же условия, что и для нанимателей, с регулированием коммунальных платежей посредством норм социальной защиты.

В полностью приватизированном доме владельцы могли сами выбрать обслуживающую организацию, включая государственные предприятия, кооперативы и частные фирмы. В частично приватизированном доме обслуживание оставалось за прежними организациями; владельцы квартир участвовали в общих расходах на оборудование, места общего пользования и придомовую территорию соразмерно занимаемой площади. Закон различал индивидуальное помещение и общий дом, а также полную и частичную приватизацию здания.

Сохранение найма и очередей в переходный период

Изменение собственности не было объявлено немедленным прекращением государственного обеспечения жильём. Статья 9 сохраняла предоставление помещений по найму для перечисленных нуждавшихся категорий, включая инвалидов войны и труда, ветеранов, семьи погибших и семьи с доходами ниже официального прожиточного минимума. Республиканскому законодательству разрешалось расширять круг получателей. Статья 10 в период перехода к рыночным отношениям сохраняла действовавший порядок постановки нуждавшихся на учёт и обеспечения помещениями.

Таким образом, к завершению существования СССР правовая система сочетала несколько механизмов: пользование по найму и очередь, собственность при полной выплате кооперативного пая, платную покупку квартиры, приватизацию с бесплатным компонентом и самостоятельное содержание приобретённого имущества. Эти механизмы различались по основаниям, участникам и обязанностям. Квартира могла стать отчуждаемым имуществом гражданина, тогда как очереди, наём и общие расходы на дом сохраняли значение. Право распоряжаться своим помещением сочеталось с обязанностью участвовать в содержании здания.